宏观调控目标与健全宏观调控机制

宏观调控目标有总目标与具体目标的区分。政府宏观调控的总目标，是实现社会总供给与总需求的平衡。宏观调控的总目标可以分解为许多具体目标。健全宏观调控机制，是保证宏观调控目标实现的重要方法。为了健全宏观调控的核心机制，要构建以市场运行为基础的计划机制，要构建以优化信贷结构为基础的金融机制，还要构建以开源增收为基础的财政机制。[1]

一、宏观调控的总目标

宏观调控，通常指政府对宏观经济的干预。现代市场经济存在不稳定性，放任自流的市场调节时有失灵之虞，会导致经济衰退，加剧失业或通货膨胀，这在客观上要求政府进行必要的宏观调控。社会主义市场经济条件下的宏观调控，是遵循现代市场经济规律，综合运用政府的各种干预职能，主要是经济和法律手段，弥补市场机制失效所造成的缺陷，为市场经济的顺利运行创造良好环境。其主要任务，是尽力减少经济周期震荡带来的负效应，确保经济总量平衡，维持充分就业，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长，进而提高综合国力，改善人民生活。

政府宏观调控的总目标，是实现社会总供给与总需求的平衡。社会总供给，一般表现为一个国家一定时期内通常为一年中，提供给社会的最终产品的实物和价值总量。总需求，表现为一个国家一定时期内，社会有支付能力并愿意购买的最终产品的实物和价值总量。社会总供给与总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡两个方面。总量平衡主要表现为社会总产品实现过程中的价值平衡；结构平衡包括地区、部门、产业、产品等多方面的平衡。在总供给与总需求一定的条件下，最终产品的供求，以及产业部门之间中间产品的供求，在品质和数量上不一致，都会导致结构性失衡。总量平衡是结构平衡的前提，结构平衡是总量平衡的基础。社会总供给与总需求的全面平衡，既要做到社会总产品实物上能够全部替换，又要使其价值得以全部补偿。

社会总供给大于总需求，将会造成生产相对过剩，引起商品积压滞销，厂商难觅投资热点，工人失业加剧，导致社会经济衰退。社会总供给小于总需求，将会造成商品短缺，引起货币贬值、物价上涨，出现通货膨胀，从而降低劳动人民的实际生活水平，加深社会矛盾。为了避免宏观经济失衡带来不利后果，几乎所有市场经济国家，都把保持社会总供给与总需求基本平衡，作为宏观调控的中心任务和总目标。

二、宏观调控的具体目标

宏观调控的总目标可以分解为许多具体目标。在经济周期的不同阶段，宏观调控具有不同的着力点和主攻方向，因而具体目标是不一样的。但一般来说，宏观调控的具体目标主要包括：

（一）充分就业

努力做到充分就业，使愿意参加工作并有能力工作的人都可以找到一个有报酬的职位，是政府宏观调控的重要目标。

劳动者充分就业，可以普遍增加城乡居民的家庭收入，使人们能够普遍分享经济繁荣带来的实惠，有利于充分利用劳动力资源，有利于形成安定团结的政治局面。“因此，失业对个人来说常常是一出悲剧，对社区来说则是造成紊乱和紧张的一个原因，对社会整体而言，则是生产资源的一个浪费。”[2]

在我国新体制确立时期，实现充分就业，将给改革创造良好的条件，改革的顺利推进有利于促进社会稳定，社会稳定和体制改革又能推动经济健康快速增长，为劳动者提供更多的就业机会。就业、改革、稳定和发展，实际上构成了一条有机连环，它们共同制约宏观经济的运行。实现充分就业，将在我国政府制定的经济目标中居于显著地位，成为长期坚持不懈、必须尽力完成的重要任务。

需要指出，充分就业是一个有特定含义的经济概念，它不等于所有社会成员全部就业。通常把失业率保持在5％以内看作是充分就业。

（二）稳定物价

在市场经济条件下，商品运行与货币运行并存。倘若货币投放符合商品流通的需要量，价格会与价值保持一致。由于商品与货币运行分离，一旦受到某些因素影响，货币就可能出现过量发行。如果货币超过了流通所需量，将会引起物价上涨，导致通货膨胀。

通货膨胀不利于经济繁荣，会使人们到手的利益遭受损失。美国经济学家哈伯勒说：“价格不稳定会引起收入分配不稳定，由此也许会造成极其严重的社会问题和经济问题”。[3]鉴于此况，大力提倡自由竞争的德国经济学家艾哈德也再三强调，物价的水平必须在任何情况下保持稳定。他还说，我绝对否认经济的大发展必须自然地，或者合理地跟物价的普遍上涨联系起来。对所有固定收入者和储蓄者来说，我们的目标必须是：在保持物价稳定的同时要有一种不断上升的更为全面的繁荣局面。[4]

当然，物价稳定不能理解为物价绝对没有波动，大多数市场经济国家认为，年物价上涨指数保持在2—3％以内，就算实现宏观调控的物价基本稳定目标了。

（三）经济持续适度增长

经济增长可以最简单地规定为经济的产量增加。如果经济的产量从一个经济周期高峰到下一个高峰保持不变，则该周期为零增长。只有在下一个高峰超过了上一个高峰的情况下，经济才会表现出增长。[5]经济增长是经济全面发展的基本指数，它反映资本投入和劳动投入的产出效果，反映部门结构和产业结构的变动趋势，反映科技知识转化为现实生产力的实际贡献，反映经济周期波动对宏观经济运行的直接影响。没有一定的经济增长速度，不可能出现经济繁荣。

衡量经济增长的主要指标，是国内生产总值和人均国内生产总值。通常发展中国家，国内生产总值达到6％～10％的增长率，即被视作高速增长。

随着经济发展，在国内生产总值不断增长和人均国内生产总值不断提高的情况下，产品结构、劳动力结构、产业结构和技术结构都会发生变化。这要求政府作为宏观调控者给予适当干预，还应兴建和经营公用事业、基础设施，为经济持续适度增长创造必要的条件。素有经济增长研究先驱者之称的库兹涅茨指出：“由于现代经济增长、连同它的持续的技术和社会革新及其结构变动的高速度一起，需要一个国家基础来作为公断人，和平地疏导变化，并为必不可少的基础设施承担直接责任。”[6]

（四）优化经济结构

经济结构表现为国民经济各地区、各部门、各行业、各企业，以及社会再生产各环节的比例构成。优化经济结构，就是使各经济结构相互之间及其内部各构成要素，保持协调的比例关系，并使其能够最有效地运用新技术革命成果，实现社会资源的合理配置。

针对我国经济结构现状，应该综合运用各类宏观调控措施，促使各地大量发展名、优、特、高、精、尖产品，及时淘汰落后产品，通过不断优化产品结构形成优势产品。再以优势产品为基础培育优势企业，“以生产畅销产品的企业带动生产滞销产品的企业，以盈利的小企业为主改革改组亏损小企业，”[7]优化企业结构。

进而以优势企业为基础形成优势产业，并注意努力避免区域产业结构趋同化和虚高度化。然后各地在自己优势产业的基础上确立主导产业，并逐步把主导产业培育成：是全国生产地域分工体系中占有相当重要地位的重点产业，又是整个区域经济发展中起核心作用的关键产业或支柱产业，使其具有地区比较优势，生产当地机会成本较低的产品。

（五）确保个人收入分配公平

社会主义公有制为实现社会公平提供了客观条件。做到个人收入分配公平，是实现社会公平的基础，也是坚持社会主义原则的基本要求。衡量个人收入分配公平的尺度是相对的，它受多种经济因素影响，不同时期有不同的标准。从我国社会主义初级阶段来说，劳动、资本、技术、信息、管理和风险等生产要素，均可获得一定收入。倘若每种生产要素的投入及其贡献跟取得的收入是对称的，个人收入分配便是公平的。否则，分配即为不公平。

我国目前分配不公主要表现为劳动报酬与劳动贡献不对称，各种生产要素缺乏公平、客观和统一的定价机制及计量标准，它们相互之间的收入比例不合理，还出现了靠“寻租”聚敛财富而形成的暴富群体等现象。

为此，政府应在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，运用财政杠杆、福利政策和社会监督，以及生产要素计量手段等措施，努力做到各类生产要素的贡献与其所得的报酬对称，抑制暴富群体的寻租行为及个人收入的过分膨胀，适当提高低收入者的生活水平，防止两极分化，迈向共同富裕。

（六）保持国际收支平衡

国际收支，指一国居民在一定时期内与外国居民之间全部经济交易所形成的收支。它主要包括：一国居民与外国居民之间进行商品和劳务交易的收支；该国居民持有的货币黄金、特别提款权以及对外国居民的债权、债务的所有权及其变化；为平衡不能相互抵消的上述交易和变化所需的无偿转让和对应项目。

国际收支平衡不是一个收入等于支出的数学概念，而是一个跟一国经济诸方面密切相关的综合性经济范畴。它不是仅指一年内的均衡，而是力求较长时期的均衡。它要求经常项目差额、资本净流量与外汇储备的合理增长在运动中达到一致，不断实现高水平的动态平衡。

国际经济周期、经济结构、国民收入和人均收入、货币价值的变化，以及外汇投机所造成的不稳定资本移动等，都会导致国际收支失衡。由于生产和资本国际化的发展，国内、国外经济互相影响致使许多方面已融为一体，这样，一国的国际收支不稳定，势必影响国内经济的正常运行。

因此，消除国际收支失衡，是一国政府宏观调控政策的重要内容。调节国际收支的措施主要有财政政策、货币政策和外汇政策，还可实行直接管制办法，即一国政府用行政手段直接干预外汇买卖和对外贸易。

三、健全宏观调控的核心机制

我国现阶段，经济发展呈现明显的非均衡状态，为了确保整个社会经济有序运行，实现国民经济的良性循环和健康发展，必须在充分发挥市场机制作用的同时，加强宏观调控能力，健全宏观调控机制。计划、金融和财政要素，是构成宏观调控机制的核心内容。为了增强宏观调控能力，首先应按市场经济要求建立和健全包括计划机制、金融机制和财政机制在内的宏观调控的核心机制，并加强它们对经济运行的综合协调作用。

（一）构建以市场运行为基础的计划机制

1．计划信号的主要类型。

计划机制，表现为投资者、生产者、供应者、中间商和消费者与计划信号之间形成的有机制约关系，以及相应的调节功能、组织结构和运作方式。构建在市场运行基础上的计划机制，其调节信号不再是单纯行政指令式的，而是由一系列既有层次差别又有密切联系的不同计划信号组成，其中主要包括：

⑴刚性计划信号，表现为各类指标和任务完全缺乏弹性，以一系列不允许上下浮动的确定数字来表示。它已被限制在相当狭小的范围内，一般限于必须用它调节而又可以用现代科技手段精确计算或预测的经济活动。

⑵限额计划信号，表现为计划指标和任务以刚性为主，弹性为辅，具体有最高限额、最低限额和范围限额等多类。

⑶合同性计划信号，即通过国家与企业之间建立起来的订货合同制度，确定生产要素和产品的供给量、需求量及价格，并使合同数量尽量贴近市场运行实际的供求定量，从而在此基础上使合同价格接近于市场价格。

⑷协议性计划信号：国家与大企业或企业集团通过协商确定计划的实物指标和价值指标，并根据这种协商计划安排生产和流通。

⑸参数性计划信号，指国家通过计划向市场输出保证预期目标实现的财政、金融、价格和工资等经济杠杆控制数额，使政府调控意图通过市场参数体现出来，进而有意识地变动市场参数，调整其输出信号，使之造成某种有利条件或不利条件，把企业引导到追踪国民经济计划目标上来。

⑹弹性计划信号，其主要特征为，不管是数量、质量指标，还是实物、价值指标，或是限额指标，都是非刚性的，它们可以在一定范围内上下浮动，企业在执行中有较大的回旋余地，并享有执行计划的灵活变通权。

⑺预测性计划信号，也就是，政府通过公布中长期经济计划的有关数据资料，定期发布各种统计数字和预测结果，引导生产者自觉依据预测计划的要求作出经营决策。

⑻诱导性计划信号，其基本内涵是，不制定任何具体的计划指标，而是通过优化经济政策、法律规则、道德规范和监督体系等计划机制的构成要素的组合，形成一股定向约束力，牵引、诱导企业按计划要求开展生产经营活动。

2．不同计划信号形成不同计划机制。

不同的计划机制，是因供给方面和需求方面跟不同的计划信号相联系而形成的。例如，供给方面与需求方面，同刚性计划信号的有机联系就是刚性计划机制，它们同参数性计划信号之间形成的制约关系即为参数性计划机制，它们同预测性计划信号之间的彼此联系和运动便叫做预测性计划机制，等等。

各种计划机制都有特定的调节对象，每个计划信号的变动首先起因于它们自身机制的供求变动。但在调节经济运行的实际过程中，各种计划信号不是孤立地在自身机制中发挥作用，它们的变动也不是仅仅取决于自身机制，往往要受到别的计划机制供求变动的制约和影响。所以，为了更有效地发挥计划机制在市场经济中的调节功能，必须使它们成为一个有机整体。

3．构建以市场运行为基础计划机制的主要思路。

当前，应加快计划体制、计划内容和计划方法的改革，使各种计划信号的变动呈链式联动关系，进而使各个计划机制能在各自发挥功能的同时又共同发挥作用。为此应努力做到：

⑴各个计划信号本身能够灵活变动。这具体表现为各个计划信号的形成和调整，必须是它们自身机制供求变动的结果，同时又应是促使它们自身机制供求变动的原因。以诱导性计划机制为例，当某类商品供不应求时，诱导性计划机制中供求数量对比所产生的计划信号，将会形成供给者比需求者更有利的经济结果，这一过程会促使供求渐趋平衡。而一旦此类商品变为供过于求，诱导性计划机制也会随之改变计划信号，使其转为产生需求者比供给者更有利的经济结果。其他各种计划信号也与此一样，都能够随着自身机制供求数量对比的调整而灵活变动，跟自身机制的供求双方呈因果互动关系。

⑵各个计划信号能够彼此协调运行。计划信号变动，将引起计划机制作用力和作用方向的改变。各个计划机制的调节方向及其变动趋势一致，可以有效地促进社会生产的增加或减少，否则，就会得到相反的经济结果。如有些产品，可能同时接受多种计划机制的调节，它们所产生的作用力，要是都对生产者有利，就能有效地促进生产发展；要是都对生产者不利，就能有效地限制生产增加。但如果其中某些计划机制在促进生产，而另一些计划机制却在遏止生产，它们的作用力就会相互抵消，最终谁也无法收到应有的调节效果。因此，要使各个计划机制的调节方向尽可能趋向一致，首先必须使各个信号的变动能够相互呼应，密切配合，使各个计划信号在各个计划机制彼此协调的关系中变动。

⑶各个计划信号能够相互顺畅传递。计划诸内在机制能否形成一个统一的有机整体，关键在于各个计划信号能否顺畅传输和反馈。一个计划信号，只有能把自身变动的消息传送到别的计划机制上，同时又能接收到别的计划信号的变动消息，才能使自己与其他计划信号形成彼此协调适应的关系。计划信号的传递，也应与市场信号的传递相类似，是以接力式的方法来进行的，其表现大体是，某个计划信号的变动引起自身机制作用力的调整，这个机制调整作用力的过程，会引起别的计划机制中计划信号随之改变。在各个计划信号能够彼此顺畅传递的计划机体中，各个计划机制就能在计划信号因果链的基础上形成联动关系，进而形成一个彼此协调适应的有机整体。

（二）构建以优化信贷结构为基础的金融机制

1．金融机制调控宏观经济的表现。

金融机制对宏观经济的调控，主要表现为中央银行控制货币供应总量的变化，从调节金融活动入手，影响整个国民经济的运行，实现社会总供给与社会总需求的平衡。中央银行的基本调控手段有：

⑴法定准备金率，指国家以法律形式规定商业银行存款准备金的最低比率。它要求商业银行吸收存款后，必须按照法定准备金率保留准备金，其余部分才可以作为贷款使用。

⑵公开市场业务，即中央银行通过买进或卖出政府债券以调节货币供应量。在经济衰退时，中央银行买进政府债券，可促使市场上货币供应量增加，并推动债券价格提高而相对降低银行利率，刺激投资规模和社会总需求扩大。在经济高涨时，中央银行卖出政府债券，则可产生抑制投资需求和社会总需求过分膨胀的作用。

⑶中央银行的贴现率：商业银行向中央银行借款时支付的利息率。中央银行通过变动贴现率可以调节货币的供应量和利息率。当经济发展出现衰退迹象之际，通常中央银行会降低贴现率，促使商业银行增加借款，并相应降低商业银行贷款利率，推动投资者扩大生产规模。当经济发展出现过热走势，中央银行又会提高贴现率以起到必要的抑制效果。

2．构建以优化信贷结构为基础金融机制的主要对策。

近年，我国金融体制改革成效明显：以银行融资为主的金融业迅速发展，中央银行的地位和作用日益加强，国家专业银行全面向商业银行转变，债券和股票融资相当活跃。为了在现有改革成效的基础上确保金融业继续健康平稳运行，进一步稳定金融秩序，优化信贷结构和贷款投向，建成符合社会主义市场经济要求的金融机制，应着重抓好以下工作：

⑴分清政策性业务和经营性业务，建立和完善专业银行的自主经营机制。我国至今未建成一个统揽所有政策性贷款业务的政策性银行，各项政策性贷款分散在不同的专业银行中致使这些专业银行的经营性业务与政策性业务混杂交叉，增大了考核银行经营业绩的难度。鉴于此况，各地应依据国家的金融政策和有关规定，结合当地实际，制定某些核算和管理不同银行业务的具体措施，把政策性业务和经营性业务彻底分开，并对政策性业务实行专户核算，银行由于经营此类业务而发生的亏损或利润减少部分，在应上缴利润中扣除。银行的经营性业务可采取全面承包或地区分片承包等办法，由各家银行自行选择，进而逐步实现“银行商业化，利率市场化。”

⑵建立新型银企关系，优化贷款结构和贷款投向。政府有关部门应制定某些倾斜政策，采取鼓励性措施，齐心协力，共同支持银行推行贷款主办行制度和试办银团贷款，巩固和发展以当地大中型企业为主体的贷款投放格局，并遵循优中择优的原则，对其中产品适销对路、经济效益好、资金周转快的企业给予优先放贷。同时，各专业银行特别是工商银行，要发挥综合优势，积极融通资金，拓宽筹集技改资金渠道，增大技改贷款规模和投入总量，配套组合技术改造贷款、科技开发贷款、小型技措贷款、专用基金贷款，以及人民币和外币贷款与结算功能，使之形成有效合力，优先支持企业开发，引进和推广新技术、新工艺、新材料和新产品，努力提高当地产品的技术含量和质量档次。还要积极组织信贷资金，重点支持农业和政府确定的发展专项和重点项目，促其上等级、上质量、上水平。

⑶完善专业银行的考核指标，强化信贷业务的风险约束。各地在推进专业银行企业化改革的过程中，应根据国家的有关规定，在现有各项考核专业银行清偿能力指标的基础上，采用一些当地行之有效的具体措施，进一步建立或完善存贷款比率、呆帐比率、超额准备金比率、流动性资产比率、负债净值比率等，使之形成体系，并更加科学合理。有关部门应随时对各专业银行进行考核，一旦发现某银行上述指标超过一定标准，出现清偿能力危机，就应对其业务和组织进行强制性整顿，防止银行出现清偿危机。

⑷努力提高金融服务质量，不断扩大金融业务范围。一是尽快提高城镇职工工资的直存比例，加快发展个人支票服务和信用卡业务，使银行能够更有效地对企业及个人的收支进行记录和监督，为最终建成完善的信用制度和税收机制奠定基础。二是大力发展居民购置个人财产的抵押贷款及相应的债券市场。三是建立金融机构信用和服务评级制度，切实维护投资者的利益，积极稳妥地发展证券交易部等直接融资市场，逐步提高直接融资的比例。

⑸严格金融纪律和执法，规范金融经营行为。各地应以国家的方针、政策、法规为依据，密切联系当地金融业发展的现状和趋势，制定一些可操作性强的具体措施和办法，加强金融市场的建立和管理，将金融竞争纳入法制轨道，坚决制止各类非法金融活动，及时消除把拆借资金作为委托存款来增加发放委托贷款，借用某些非盈利性基金乱集资等扰乱金融秩序的现象，防止出现集中挤兑等社会性金融风波，主动引导金融市场向规范化方向发展。

⑹优化金融机构组合，加强金融体系建设。改革开放以来，我国逐步形成了以中央银行即中国人民银行为核心，以国家专业银行为主体，保险公司、城市合作银行、农村信用社、信托投资公司、租赁公司、证券交易所、外汇调剂中心和农村合作基金会等多种形式金融机构并存的金融组织格局。今后，应以现有基础为起点，理顺各金融机构的相互关系，促使银行金融机构与非银行金融机构共同发展，协调运行。同时，在银行与财政、银行与银行、银行金融机构与非银行金融机构、银行与企业、非银行金融机构与企业之间建立起规范的信用关系。进而在多种金融机构相互竞争、不断优化组合的基础上，形成高效灵敏、井然有序的金融组织体系。

（三）构建以开源增收为基础的财政机制

1．财政机制调控宏观经济的表现。

财政机制对宏观经济的调控，主要表现为通过财政收支的变化，推动社会总需求扩张或收缩，使之与社会总供给一致，实现社会经济的稳定增长。一切财政活动，都应在一定财政体制及相关政策的规范和制约下进行。

2．构建以开源增收为基础财政机制的主要措施。

为使财政机制成为推动国民经济持续快速发展的强大杠杆，今后须着力构建以开源增收为基础的财政机制，主要措施是：

⑴建立对预算外资金实行准预算管理的制度。我国各地应从本区域整体角度确立聚财理财思路，树立相应的财政观念，完善财政政策，制定合理规范的财政资金管理细则，建立顺畅、灵敏的财政收支预报系统，健全财政资金流转的监控体系和监控工作。当前，要着力引导、规范、管理预算外资金的运行。按照“集中收、统一管、分类支、集约用”的原则，对预算外资金实行准预算管理，严格按程序、按制度办事，提高财政对国民经济发展的调控和支撑力度。可以考虑设立重点建设基金、技术改造基金、基础设施和公共工程基金、扶持农业基金、市镇建设基金、资源开发基金、科教文卫基金、社会保障基金、环境保护基金等预算外专项资金和相应的对口管理机构，促使预算外资金纳入财政职能的作用范围，全面提高财政资金的整体效益。

⑵确立科学高效、规范严密的税收征管制度。目前，我国各地区在陆续建立城镇办税大厅，不少市县已建成连接本区域各税收征管点终端的计算机网络系统，这为加快全国税收征管改革奠定了硬件基础。今后，各地应以《税收征管法》为依据，制定适合当地实际、易于操作便于稽查的补充条例和实施细则，以及相应的强制性执法措施，进一步健全税务登记制度，纳税申报制度，发票管理制度，税款征收、缴纳与解缴制度，税务检查制度，税务登记制度，税务代理制度，并使各种税收制度之间相互密切配合，从而以完善的制度规范纳税人的行为。

⑶形成有利于培育主导产业和增加经济新增长点的税源培植制度。涵养、扶持税源，不断壮大纳税大户的后劲和实力，是完善财政体制的重要内容。为了加强税源培植，应充分发挥财政杠杆的作用，制定倾斜的优惠政策，如纳税量与优惠信贷额度挂钩，盈利量与技术改造专项资金挂钩，销售成长率和市场占有率与重点建设专项资金挂钩，最大限度地调动财政信用资金，投入以高技术含量、高附加值、高效益、高销售成长率为特征的支柱产业，特别是其中有明显优势的重点企业，使骨干税源稳步增大。同时，突出重点，分类指导，用足用活税收优惠政策，加快经济技术开发区、乡镇工业小区、个体私营经济、集贸市场、高效农业等经济新增长点的培育和发展，使后续税源如云蒸泉涌而来。

⑷建立与行政管理体制相一致的财政管理体制。目前，由于种种原因，有的地方存在行政管理与财政管理范围不一，体制有别，形成事权与财权不统一的现象。例如，有些省的地级市，自从撤地建市以来，行政上已直接管理原地区所属的范围，但财政体制没有随之相应改变，仍然沿用撤地建市前不设地区行署一级财政的做法。由于地级市本级加上所辖城区比下属县（市）的部门、机构多得多，开支费用也大得多，这种财政体制与行政体制不配套的结果，造成地级市本级财政资金比下属各县（市）紧张得多，常有入不敷出、无力承担之虞，难以发挥区域中心城市的功能和作用。为了有利于财政资源的有效配置，推动地级市尽快发育成区域中心城市，建议有关省市尽快改变财政管理体制与行政管理体制不一致的现象。