进一步优化我国产业创新的宏观环境
一、加强科技信用管理制度建设
(一)建设科技信用管理制度的简要回顾
1．科技信用概述。
科技信用是指科技活动当事人遵守诺言和实践成约的行为。它要求人们从事科技活动时，遵守科技界公认的行为准则和道德规范，表现为以诚实守信为基础的心理承诺和如期履行契约的能力。
科技信用属于科技领域特有的一种职业信用，是社会信用系统中一个重要的子系统。它覆盖整个科技领域，存在于科技项目立项，以及科技成果研究、开发和转让的各个方面。科技信用外延涉及范围相当广泛，往往与其他信用相互交融，形成多种多样的信用关系。它可以是科技机构与政府之间的法定信用关系，可以是科技机构相互之间或与企业之间的商业信用关系，可以是科技人员或机构与银行之间的资金信用关系，可以是科技成果交易者与消费者之间的商品信用关系，还可以是科技机构与内部人员的合约信用关系。
实际上，科技信用是一个包括守法信用、商业信用、银行信用、产品信用和服务信用等在内的与科技活动相关的信用体系。
面对信用缺失给社会经济造成的严重危害，我国提出标本兼治，严厉打击各种扰乱社会秩序的失信行为，加强全社会的信用教育，强化政府信用，重塑企业信用，构建个人信用，着力推进信用制度创新，建立符合国际惯例、比较完善的社会诚信体系。与此相适应，我国迅速推进科技信用管理制度的建设，提出了一系列行之有效的措施。
2．建立科学基金领域的信用管理制度。
在提出科技信用概念前，针对科技领域存在的信用缺失行为，科技部和国家自然科学基金委员会等单位，从加强国家科技计划项目和科学基金的管理入手，制定了一系列规范科技人员行为的政策法规。自20世纪90年代开始，国家自然科学基金委员会监督委员会连续颁发了三个文件，运用科技信用管理政策，在科学基金领域为阻挡不端行为构筑起“三道大坝”。
⑴构筑科学基金领域信用管理的第一道大坝。1999年8月4日国家自然科学基金委员会监督委员会办公会议通过了一个重要文件：《国家自然科学基金委员会监督委员会监督检查暂行办法》。文件规定，将本着“依靠专家、发扬民主、择优支持、公正合理”的评审原则以及现行科学基金管理制度和办法，对国家自然科学基金项目展开监督检查。监督检查的主要对象是国家自然科学基金项目评审、资助工作及科学基金的管理、使用情况。检查重点是科学基金管理和使用的公正性、合法性及效益性。还规定，监督检查小组的主要任务是：了解被检查单位执行科学基金管理规定等情况，对有关单位或人员作出检查评价，其结果以书面形式向监委会报告。监督检查的方式，可结合审计联合开展或单独开展，根据需要实施综合检查或专项检查。
⑵构筑科学基金领域信用管理的第二道大坝。1999年8月4日即制定上述文件的同一天，国家自然科学基金委员会监督委员会办公会议通过了另一个重要文件：《国家自然科学基金委员会监督委员会受理投诉和举报暂行办法》。文件提出，倡导实事求是、不断创新的科学精神，反对科学研究和科学基金工作中的不正之风，促进科学基金事业健康发展。
文件确定了投诉和举报的范围：①在科学基金项目受理、评审和管理过程中，违反有关规定，有失客观、公正、合理的行为；②在科学基金项目申请、执行和结题等环节上，弄虚作假、捏造数据、剽窃成果等违反科学道德的行为；③因受资助单位管理不善等原因，致使科学基金项目未按有关规定执行并造成损失的；④在使用科学基金项目经费中违反专款专用等原则，甚至存在严重的截留、挪用和弄虚作假等行为；⑤其他违反国家自然科学基金有关规定的行为。
文件还规定了具体的处理办法：①被投诉和举报者违反有关科学基金管理办法和规定，经调查核实，事实确凿的，按有关规定处理；②由于工作失误等原因，致使确有创新的项目或应资助的项目未获资助的，经核实后，监委会建议有关部门组织项目复议；③投诉和举报内容不实，属于错告的，应澄清事实；属于诬告的，按有关规定处理；④在做出结论前，应尊重被投诉和举报者的人格名誉，不得扩散有关内容；⑤对办结的投诉和举报，监委会将处理结果告知投诉和举报者，并将有关材料归档；⑥对触犯国家法律或违反党纪的移交有关部门处理。
⑶构筑科学基金领域信用管理的第三道大坝。
2001年6月12日，国家自然科学基金委员会监督委员会委务会议，通过了《国家杰出青年科学基金异议期试行办法》。
文件规定，国家自然科学基金委员会，将通过互联网及有关媒体，向社会公布评审确定的国家杰出青年科学基金候选人名单。候选人名单（含有关内容）公布后，其所在单位应同时将候选人申请书的主要内容，在候选人所在基层单位（一般为二级单位：大学为本系，研究院所为本研究室）范围内予以公布，便于了解其情况的科技工作者提出异议。
文件规定，提出异议期限为自国家杰出青年科学基金候选人名单公布之日起一个月内。文件还确定了受理异议的范围：①有关单位和个人在国家杰出青年科学基金项目受理和评审过程中，违反有关规定，有失客观、公正、合理的行为；②在申请国家杰出青年科学基金项目过程中，有弄虚作假、虚报浮夸、捏造数据、剽窃等违反科学道德的行为；③其他违反国家杰出青年科学基金项目有关管理规定的行为。
3．科技部牵头建立规范科技人员行为的信用管理制度。
2002年5月13日，科技部发布《国家科技计划项目承担人员管理的暂行办法》，界定国家科技计划项目负责人必须具备的资格，要求他们把一半以上的时间和精力投入到所主持项目的研究上，并对他们承担的在研项目数作出限定。同时，阐明计划管理部门、项目负责人所在单位、项目负责人及主要研究人员的各自职责和义务。还对如何处理违规行为作出五条规定，指出要严肃查处弄虚作假等不端现象。
2002年6月11日，科技部、教育部、中国科学院、中国工程院和国家自然科学基金委员会，联合颁发《关于进一步增强原始性创新能力的意见》，提出鼓励冒险，宽容失败，勇于创新，敢为人先，营造有利于原始性创新的文化环境；鼓励学术民主，倡导创新文化，保障不同学术观点的公开发表和充分讨论。同时，对如何改进评价体系作了详细阐述，指出要优化立项评价指标与标准。简化评估内容、优化评估程序、改进评价方法。要使评价体系进一步科学化、合理化，不同类型的研究工作应有不同的评价指标体系和侧重点。
2003年1月29日，科技部颁布《国家科技计划项目评审行为准则与督查办法》。分别对项目评估评审活动的组织者和承担者、项目评估人员和评审专家，以及项目推荐者和项目申请者，各自必须遵守的行为准则，作出具体规定。同时，确定由科技部法制工作机构、综合计划管理机构、科技经费管理机构和驻科技部监察机构，依据有关规定，负责对项目评估评审活动进行监督检查。
2003年5月15日，科技部、教育部、中国科学院、中国工程院和国家自然科学基金委员会联合发布《关于改进科学技术评价工作的决定》，提出区别不同评价对象，确定不同的评价目标、内容和标准，采用不同的评价方法和指标，完善各类评价体系。该文件旨在规范科技评价工作，建立健全科技评价机制，正确引导科技工作健康发展，进一步增强我国的科技持续创新能力，提高我国科学技术的实力和水平。
2003年9月20日，科技部根据《关于改进科学技术评价工作的决定》和国家有关法律法规，制定《科学技术评价办法》（试行）。阐明科学技术评价工作的主要内容和涉及对象，确定评价的基本程序和要求。提出专家遴选应遵循随机、回避和定期换届原则。还针对科学技术计划、科学技术项目、研究与发展机构、研究与发展人员、科学技术成果的评价，作出一系列具体规定。
上述文件及其相应的政策法规，从不同角度，界定了科技计划项目和科学基金的申请者、评审者的职责与义务，进一步明确了他们必须遵守的行为准则和道德规范，为预防和治理科技领域失信现象作出制度安排，也为形成科技信用概念奠定理论基础。这些文件尽管已经大量涉及科技领域的信用问题，甚至提到了“专家信誉制度”等科技领域专有信用概念，但是，它们都没有明确提出 “科技信用”一词。
2004年9月2日，科技部颁发《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》，第一次以国家文件形式阐述了科技信用概念。这个《决定》本着让“让守信者得到鼓励、让失信者付出代价”的目的，为科技计划信用管理制度设计出基本框架。它阐明了国家科技计划信用制度建设的意义，信用管理的对象、依据、原则、范围、内容、组织实施方法、信用信息使用、信用管理在计划管理中的位置与作用等。从此，信用体系中又增加了科技信用这样一个重要的有机组成部分。
4．提出完善科技信用管理制度的有关措施。
2005年，国务院以国发[2005]第044号文件形式，颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》。《纲要》第七部分科技体制改革与国家创新体系建设，在谈到推进科技管理体制改革时，进一步强调完善科技信用政策，推进科技信用管理制度建设，提出：一要建立健全国家科技决策机制。二要建立健全国家科技宏观协调机制。三要改革科技评审与评估制度。科技项目的评审要体现公正、公平、公开和鼓励创新的政策原则，完善同行专家评审机制，建立评审专家信用制度，建立国际同行专家参与评议的机制，加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围。四要改革科技成果评价和奖励制度。完善科研评价制度和指标体系。建立适应不同性质科技工作的人才评价体系。
2006年2月6日，国务院颁发《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020年）》，认为科学素质是公民素质的重要组成部分，还提出制定《中国公民科学素质基准》，建立公民科学素质状况和《科学素质纲要》实施的监测指标体系，并纳入国家社会发展指标体系。同时，委托有关机构对公民科学素质等进行监测评估。这些做法，有利于建立科技人员信用信息评价指标体系，有利于运用指标量化确定科技人员的信用等级。
2007年1月23日，国务院办公厅转发了发展改革委、科技部、教育部编制的《国家自主创新基础能力建设“十一五”规划》。提出借鉴国际相关标准和规范，制订法规规章、技术标准和管理制度，从而推进科技信用管理制度建设。
2016年5月19日，中共中央、国务院颁发《国家创新驱动发展战略纲要》，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。该文件在谈到“营造崇尚创新的文化环境”时指出，要大力宣传广大科技工作者爱国奉献、勇攀高峰的感人事迹和崇高精神。倡导百家争鸣、尊重科学家个性的学术文化，增强敢为人先、勇于冒尖、大胆质疑的创新自信。重视科研试错探索价值，建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制。营造宽松的科研氛围，保障科技人员的学术自由。加强科研诚信建设，引导广大科技工作者恪守学术道德，坚守社会责任。加强科学技术普及，提高全民科学素养，在全社会塑造科学理性精神。
（二）进一步健全科技信用管理制度的展望
科技信用缺失行为，大多是在执行科技计划和科学基金项目过程中出现的。因此，健全科技计划和科学基金信用管理制度，是推进科技信用管理制度建设的关键和重点。为此，我国在今后若干年内，将根据《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》精神，着重从以下几方面加强科技信用管理制度建设。
1．制定科技项目执行者、评价者和管理者的信用规范。
⑴制定项目执行者的信用规范。其内容主要是：项目负责人须是在岗科技人员。一般应是项目主体研究思路的提出者或整个研究方案的设计者，并实际主持研究工作，防止出现挂名而不干事的现象。政府公务员可以主持战略性软科学项目，此外，与退休人员一样，不得作为项目负责人。项目负责人同期主持的国家级项目数原则上不得超过一项，应保证50%以上的实际工作量投入到自己主持的项目研究中，项目实施阶段无特殊原因不得离岗半年以上。项目执行者在项目立项、招投标、检查、鉴定、验收等过程中，必须按有关规定的要求提供项目的全部资料和信息，并确保其真实有效，不得弄虚作假。执行者应在规定时间内，全面完成合同所列的项目创新指标、技术指标和经济指标。项目执行者有义务接受评估评审，并应积极做好配合工作，不得妨碍评价者和管理者客观公正地开展工作。
⑵ 制定项目评价者的信用规范。其内容主要是：在项目评估评审过程中，评价者的意见，对项目能否立项，成果验收能否通过，起着决定性的作用。为此，要建立健全评价专家资格审查制度和专家库。专家库应有一定比例的第一线中青年专家和国外同行专家。在评估评审工作中，应遵循随机原则从专家库遴选专家组成员，并严格实行回避制度与专家组定期轮换制度。评价者应坚持实事求是的态度，科学合理的方法，真实、准确地反映评价对象的实际情况，客观、公正地提出评价意见。
⑶ 制定项目管理者的信用规范。其内容主要是：管理者是项目申请立项、检查、验收中评估评审活动的组织者。制定管理者信用规范，建立健全管理者信用机制，有利于加强科技项目的科学化、规范化管理。管理者的信用行为，须以现有相关科技文件为依据，严格执行项目立项、检查、验收中规定的规则、程序和办法，对项目实行严格管理，正确指导和有效监督。反对不正之风与弄虚作假行为，倡导实事求是、勇于创新的科学作风。
2．建立科技人员信用信息评价指标体系。
科技人员信用信息，是科技信用制度的基本构成要素。要实施科技信用管理，首先应掌握必需的信用信息。科技人员信用信息评价指标，是专门用于科技领域的个人信用信息评价标准，大体包括三方面内容：
⑴科技人员信用基本信息评价指标。它又分为科技人员基本素质评价指标、科技人员科研能力评价指标和科技人员经济实力评价指标。
⑵科技人员不良行为记录评价指标。不良行为记录，是指科技人员在从事科技项目研究、评价和管理过程中出现失信行为，以及受到处理的情况。这项指标又分为项目执行者不良行为记录评价指标、评价者不良行为记录评价指标和管理者不良行为记录评价指标。
⑶科技人员良好行为记录评价指标。良好行为记录，是指科技人员在从事科技活动中，坚守承诺，实践成约，科技项目研究、评价和管理的业绩及贡献突出，主持完成的项目社会经济效益显著，获得各种科技工作的奖励和荣誉。这项指标又分解为项目执行者、评价者和管理者良好行为记录评价指标。
3．校正指标量化评价可能出现的误差。
科技人员信用等级，采用指标进行量化评价时，制定的指标标准，会随着社会经济的发展而有误差；各指标之间的权重安排和分值确定，也会因时间、地点变化而出现不合理之处。
为此，可结合使用主观评价方法加以检验性校正。具体做法是，邀请若干具有精湛专业知识和丰富评价经验的同行专家，采取背靠背独立完成的方式，运用专家个人经验判断能力，分别评价科技信用主体（项目执行者、评价者和管理者）的信用状况，再综合专家意见确定他们的信用等级。
然后，把专家评价与指标量化评价两种结果进行比较，消除其中误差，提高科技人员信用评级的精确性。
4．完善科技人员信用数据库和信用信息共享平台系统。
⑴制定科技信用数据库统一标准。目前，我国尚未建立全国性的征信系统，各地已建立或正在建立的征信机构，有的是政府管理部门组织的，有的是社团法人性质的，有的采取区域性会员制形式，信用数据库缺乏统一的设计标准。为了避免不同征信机构之间出现科技信用信息传递和交流的困难，建议有关部门按照科技信用信息收集、记录、整理、使用的要求，研究信用信息共享平台系统总体方案，构建总体框架，设计出科技信用数据库全国统一标准。
⑵进一步加快信用数据库建设。按照统一标准，规范各类科技计划和科学基金信用数据库，以及各征信机构科技信用数据库，同时规范科技信用信息的采集内容和服务范围，规范科技信用信息数据的查询和管理办法。
⑶建立科技信用信息共享平台系统。以统一规范的信用数据库为基础，逐步建成全国科技信用信息共享平台系统，方便科技信用数据的维护、查询和管理，为实现科技信用管理提供物质和技术保障。
5．加强科技信用信息收集工作。
由科技管理部门或科技工作者协会出面，组织科技人员信用信息征集管理机构。这个机构具有独立的法人资格，属于一个非盈利性单位，给予它征集科研单位和科技人员信用信息的专门权利，并给予必要的政策扶持，使其逐步成为科技领域权威的征信机构。
它的主要职能是真实、完整、准确地记录项目执行者、评价者和管理者，在参与科技计划和科学基金项目活动中的信用状况，同时，通过广泛采集科研单位和科技人员的其他信用信息，掌握科技信用状态，并把它们整理和加工成各种信用资料，归类在个人或单位固定的信用号码内，形成一个可随时查阅的信用信息数据库，为科技管理部门进行科研项目监督管理和制定有关政策提供决策依据，为防范项目基金风险提供资信服务。
6．创设科技人员信用安全保障号码制度。
⑴设计科技人员信用安全保障号码。建议有关部门规定，凡希望承担科技计划和科学基金项目，从事科技成果研制、开发、交易和评估评审的人员，必须先申请获得个人信用安全保障号码。这种个人信用号码，每人只能有一个，并且随所有者终身不变。个人的信用资料，将被全部储存在这一号码下的信息数据库中。科技人员进行项目申请、与别人合作联营、科技成果转让、向银行要求贷款，以及参与评估评审等活动时，如果对方需要查询他的信用资料，他只要出示个人信用号码，对方即可查到所需的内容。
⑵建立以信用号码为基础的个人基本账户。尽可能使个人信用号码与个人基本账户号码、身份证号码、社会保障保险号码等相一致、相兼容，或者统一在个人信用号码内。这项工作宜分步实施，可以先把个人基本账户号码建立在个人信用号码基础上。具体做法是，科技人员申请到个人信用号码后，可根据自己的需要，选择一家合适的银行，开设一个与个人信用号码相同的个人基本账户，进而视实际需要和可能，可在其他金融机构开设分账户。所有分账户都将汇总在基本账户内。同时，要求科研经费统统归口入账。也就是，科技人员获得的项目经费，不管它来自政府部门的纵向渠道，还是来自企业方面的横向联合，所有款项一律进入基本账户。
⑶逐步扩大基本账户的覆盖范围。随着科技信用制度的建立和完善，为了更好地发挥基本账户的作用。使它除了容纳科研项目经费外，还将逐步纳入工资、奖金、津贴等个人劳动收入，纳入出租私有房产，购买债券、股票，提供贷款而获得的租金、利息、股息、红利等个人资产收入，纳入社会保险、社会福利和优抚安置等个人福利收入，纳入租赁、承包企业或自办公司所得等个人其他合法收入。也就是，尽可能把各种收入来源都归口于基本账户之下。同时，使基本账户能反映科研项目经费的支付情况，能反映个人收入的支出变动状态，还要把个人所得税账户并入其内，使之能反映科技人员的纳税信息。
7．构建科技成果承诺保证制度。
⑴建立科技成果研究过程的承诺保证制度。通过制定和完善科研管理规程等形式，要求科技人员，对自己提供的创新知识、实验报告、技术文件和情报文献等，作出没有虚假成份的承诺。保证基本观点和创新见解属于自己研究所得，没有掠人之美；例证和论据有事实基础，没有凭空编造的东西。保证观测报告、考察报告和试验报告都是真实可靠的，它们来自实验过程的具体操作，来自从事实践活动的经验总结。保证技术文件真实记录了样品现场测试的质量数据，没有隐瞒新产品的缺陷，也没有隐瞒新产品生产工艺的缺陷。保证科技情报反映的专利信息、非专利技术成果是客观真实的，科技进展专题动态报告和科技发展预测报告，也是以事实为基础的。
⑵建立科技成果开发过程的承诺保证制度。一是改进技术鉴定方法。制定鉴定专家工作守则，要求专家做到客观公正，实事求是。保证小试鉴定时，认真对照科技开发标准，评议初样成果是否符合要求，决不看面子轻易放过不合格的初样成果。保证中试鉴定时，仔细认真审查样机的设计和工艺技术，不让没有达到设计定型要求的产品转入工厂生产。二是提高经济评价的科学性。要求科研单位保证，综合运用客观数据计算和主观经验评估等手段，尽可能准确分析科技成果将带来的经济效益，防止人为夸大科技成果的推广应用价值。
⑶建立科技成果转让过程的承诺保证制度。设计更加严密的技术成果转让契约，增加承诺保证条款。要求转让科技成果的单位和个人，以契约条款形式，保证在转让科技开发成果、科研产品、设计图纸和提供技术咨询服务等过程中，不会出现失信行为。
⑷建立科技成果承诺保证违约惩罚制度。针对科技成果研究、开发和转让的不同情况，根据承诺保证的性质和特点，以及造成保证失效当事人的责任，分别制定相应的违约处罚规定，并把它作为合同条款的内容之一，与承诺保证一起写进契约协议中。一旦发现有承诺保证违约行为，依据契约条款的规定予以严肃处理。
8．建立健全失信行为惩戒机制。
科技信用制度的规范化建设，将以提高失信成本为基本出发点，要求运用惩戒机制遏制失信行为。为此，要拓宽投诉和举报渠道，使科技计划和科学基金项目便于监督，易于揭露科技失信行为。要完善调查方法和程序，便于科学、客观、准确地认定科技失信行为。特别是，要采取道德谴责与法律追究相结合的方法，使失信者得到应有的惩处。科技项目失信行为惩戒机制的主要形式有：
⑴项目执行者失信行为惩戒机制。①项目执行者违反项目负责人资格信用规范，一经查实，管理部门取消或中止其主持科技计划和科学基金项目的资格，并根据情节轻重取消其1～5年申请资格。②项目执行者违反评估评审资料信用规范，一经查实，管理部门中止其在研科技计划和科学基金项目，追回已拨经费，取消其3～8年申报资格，进行公开通报批评，载入不良信用信息库存查。构成违纪的，建议有关部门给予纪律处分。属于违法行为的，依照有关法律规定处理。如剽窃、抄袭他人作品的，可依照《著作权法》第四十六条规定：“应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、公开赔礼道歉、赔偿损失等民事责任，并可以由著作权行政管理部门给予没收非法所得、罚款等行政处罚。”③项目执行者违反项目任务合同信用规范时，对于没有完成创新指标、技术指标和经济指标的，按照合同条款规定进行处罚。对于因非不可抗原因没有按时完成项目任务的，管理部门有权追回专项拨款，中止其继续申报或承担科技计划和科学基金项目资格，对其作出公开通报批评，降低信用等级，列入不良信用行为信息库备案。④项目执行者违反接受评估评审行为的信用规范时，管理部门可以区别情况责令其改正、记录不良信用、给予警告、公开通报批评、取消项目立项资格、终止项目合同、追回已拨经费，直至一定时限内取消其申报或承担科技计划和科学基金项目的资格，降低信用等级，并列入不良信用行为信息库备案。构成违纪的，建议有关部门给予纪律处分。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事责任。
⑵项目评价者失信行为惩戒机制。项目评价者违背科学道德，弄虚作假，徇私舞弊，或违反其他项目评价者信用规范的，管理部门可以区别情况责令改正，或记录不良信用、给予警告、公开通报批评、宣布评估评审意见无效，直至取消其参加评估评审活动的资格、降低信用等级、列入信用缺失者名单。属于违纪行为的，建议有关部门给予纪律处分。属于犯罪行为的，移送司法机关依法追究刑事责任。
⑶项目管理者失信行为惩戒机制。项目管理者滥用职权或者玩忽职守，在项目立项、检查、验收过程中，发现重大情况隐匿不报，造成严重后果，或违反其他项目管理者信用规范的，根据问题严重程度，对主要负责人或直接责任人降低信用等级，给予纪律处分。构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
二、加强促进创新活动的产业政策体系建设
（一）产业政策体系的构成内容
产业政策，通常指政府依据经济和社会发展需要，对产业配置进行干预而形成的各种政策。我国各地推出的产业政策，主要表现为规划和法律形式；也有一定数量的产业政策是以“产品目录”、“产业目录”、“决定”、“通知”、“复函”等文件形式出现的。在一定时期内，各地制定的各种产业政策，形成一个有机整体，并以合力形式推动科技创新和当地经济发展，就形成了一个促进区域繁荣的产业政策体系。由规划、法规等内容组成的产业政策体系，可以覆盖当地政府管辖范围内的各个方面，有很强的导向作用，还有规范化、易操作性、稳定性和适应性强等特点，既可促使产业创新实力不断增强，又能保证政府对产业发展的宏观调节与控制。产业政策体系，主要由产业结构政策、产业组织政策和产业布局政策构成。
1．产业结构政策。
一定时期内，各种产业的比例具有一定规律性。按照经济发展的客观要求，形成不同产业的合理比例，使它们相互协调发展，可以推动经济快速增长，反之亦然。放任自流的盲目市场竞争，可能会导致各种产业比例不合理。为了弥补市场调节的不足，政府对产业发展进行适当调整是必要的。从发达国家的经验来看，产业结构政策，主要用于选择主导产业、支柱产业，以及重点发展产业，形成鼓励或限制发展的导向性产业政策效果，达到调整和优化产业结构的目的。
我国从20世纪90年代开始，在推进社会主义市场经济体制建设的过程中，加快优化产业结构的步伐，出台了一系列调整产业结构的政策文件，其中主要有：1997年，公布《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《外商投资产业指导目录》。1999年，公布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批）、《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第二批）、《工商投资领域制止重复建设目录》（第一批）。2000年，公布《中西部地区外商投资优势产业目录》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》。2002年，公布《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第三批）、《摩托车生产准入管理办法》。2004年，公布《汽车产业发展政策》。2005年，公布《钢铁产业发展政策》。接着，公布《产业结构调整指导目录（2005年本）》，这是我国“十一五”时期产业结构调整的纲领性文件。到2011年3月27日，我国公布《产业结构调整指导目录（2011年本）》，为调整“十二五”期间产业结构指明了方向。
2．产业组织政策。
这项政策旨在促使产业选择合理的组织形式，实现一定区域内产业组织的合理化，从而以高效率的产业组织形式，提高区域资源的利用率和经济效益，增强市场竞争力。当前，产业组织政策的一个调节重点，是加强产业集群的创新和发展。
产业集群具有特色鲜明的空间产业组织特征。它通过系统进化的结构演变，促使资本、财富和劳动力的运行密度不断提高，形成产业集中分布的区域格局，达到集约经营的目的。通过推进生产要素或资源的有机结合，增强产业之间的内聚力和关联性，产生同向合力的乘数功能，降低整体生产费用。还通过经济要素处于相对密集的状态，以及经济活动数量上的空间扩张，促使区域内企业数目增多和企业规模扩大，减少单位产品需要分摊的固定成本。这些都包含着产业集群组织产生的积极溢出作用。
产业集群表现为一种经济向心运动，能够产生节约费用的集群经济，是运用市场经济规律形成经济圈和经济带的重要手段。它可以通过自身强大的活力和能量，推动经济迅速发展。当然，也会由于陷入困境甚至败落，对经济造成严重影响。对于已有产业集群的区域来说，面对全球性金融危机和严峻复杂的国际经济形势，只有确保产业集群可持续发展，才能顺利实施当地发展战略，有效增强区域综合实力。为此，产业组织政策必须着眼于延长产业集群的生命周期，促使集群内主导产业不断提升竞争力，促使集群内龙头企业不断壮大，促使集群内企业大力开发未来可成为主产品的新产品。
3．产业布局政策。
产业布局是一个由来已久的话题。在世界经济思想宝库中，关于如何合理布局种植业、畜牧业、手工业和商业，我国先秦时期的文献就有大量记述。西方古希腊也有不少思想家做过研究。但研究近代产业布局的论著，距今还只有200多年。
产业布局政策的核心内容，是优化产业的空间配置格局，尽可能根据区位有利条件安排合适的企业，使其符合产业布局“指向”的要求，不断提高企业的空间效率。产业布局“指向”，表现为区域内某种因素对某种产业具有特殊的吸引力，该产业相应地被吸引到某个区位上。不同的产业，在天然资源、知识资源、资本资源、劳动力资源、运输费用、销售市场、配套产业、同业协作、优惠政策、基础设施和生态环境等方面存在明显差别，使它们在选择布局地点时，表现出一定的指向性。产业布局的指向有很多形式，其中主要有：天然资源指向、劳动力资源指向、资本资源指向、知识资源指向、运输费用指向、配套产业指向、同业集聚指向、市场指向、优惠政策指向、基础设施指向、生态环境指向等。
产业布局政策，促使企业依据自身的“指向”要求，选择优越的地理位置，在特别适宜的地点上建厂办企业，有利于提高产业运行的效率，有利于发挥区位优势提高经济运行密度。
（二）努力提高产业政策体系促进创新活动的导向合力
促进创新活动的产业政策体系，内含的每项政策都有特定的调节对象。它们存在着许多差别：在功能上，有的属于鼓励性的，有的则是限制性的；在效果上，有的以扩张形式表现出来，有的则通过收缩来完成任务；在时间上，出台顺序有先有后，制定所需的时间有长有短；在范围上，有的对整个区域发挥作用，有的作用范围仅仅局限于某个企业甚至某个产品；在依存条件上，有的是存在于经济稳定持续发展状态中的，有的却存在于经济剧烈波动出现下滑状态中的。
产业政策体系内含的各项政策，在调节自己的特定对象时，不是以孤立的形式，而是以整个产业政策体系构成部分的形式发生作用。它在产生自身强制力的同时，又与其他政策的强制力融合起来，既体现自身政策机制的调节功能，又反映别的政策机制的调节要求。所以，各项政策总是以合力形式发挥调节或导向作用。在政策合力形成的过程中，只有方向一致的作用力，才能通过矢量相加产生更大的导向或调节合力。如果它们的作用力方向相反，其矢量相加的结果，只能产生较小的力量，甚至由于完全抵消而没有任何效果。例如，对于企业某项创新活动，倘若有的产业政策是鼓励的，有的产业政策是限制的，那么它们的作用力就会相互抵消，既无法产生预定的鼓励效果，也难以收到应有的限制作用。
建设和完善促进创新活动的产业政策体系，不是一项简单的工作，而是一个系统工程。首先，必须依据促进创新活动的具体要求，制定、充实和完善各个单项产业政策。接着，在单项产业政策的基础上，分别理顺产业结构政策体系、产业组织政策体系和产业布局政策体系。然后，三大不同系列的产业政策体系，通过体系内部各种产业政策要素融合，形成体系内统一的产业政策机制；再通过各个体系产业政策机制之间的相互融合，形成一个浑然一体的产业政策整体融合机制，并由这种产业政策整体融合机制，对经济主体的创新行为，产生积极的综合的引导作用。
为此，应该根据实际需要，制定促进创新活动的统领性产业政策，使其能够对全部企业的发展与创新活动，发挥总控制、总协调的作用。制定促进创新活动的系统性产业政策，努力扩大产业政策的作用范围，使其能够覆盖不同系统企业经营管理的方方面面。制定促进创新活动的多样性产业政策，不断提高产业政策调节机制的针对性，使不同类型的企业都能加强发展与创新活动。制定促进创新活动的互补性产业政策，充实和完善不同系统、不同范围和不同时差产业政策的功能，使它们能够发挥更好的调节效果。制定促进创新活动的交替性产业政策，抓紧推出体现新目标的新产业政策，及时取代已经过时的旧产业政策，使产业政策具有强烈的时代性特点，能够按照时代要求促进企业的发展与创新活动。
（三）运用产业政策体系促进科技创新取得新突破
今后，要进一步完善产业结构政策、产业组织政策和产业布局政策，不断增强产业政策体系对创新行为的调节功能。同时，让它与各种科技政策有机地融合为一体，组合成一个强有力的政策支持体系，形成矢量合力相加的导向机制，一起增强自主创新能力，有效激发科技人员的积极性和创造性，促使基础研究和前沿技术研究实现重大突破。
1．运用产业政策体系导向机制促进基础研究。
基础研究，通常指为获得关于现象和可观察事实的基本原理及新知识而进行的实验性和理论性工作。它的主要特点是，通过理论研究或实验分析，对事物的性质、特点、结构和各种关系进行分析，加深认识，解释本质，揭示其运动的规律，或者提出和验证各种设想、理论或定律。基础研究是提升国家科技创新能力的前提和关键，对于增强国家科技竞争力，更好地满足经济社会发展需要具有重要意义。所以，产业政策体系内含的各种政策法规，必须形成有效的矢量合力，共同促进基础研究上水平、出精品。
⑴运用产业政策体系导向机制促进基础学科领域的数学、物理学、化学、生物学、天文学、地球科学等合理布局，形成多学科协调发展，并注重学术研究的长期积累。同时，加强学科和专业之间的交叉、融合与渗透，努力培育新生长点，形成交叉学科、新兴学科和复合专业。
⑵运用产业政策体系导向机制促进科学前沿领域着重探索：生命过程的定量分析和系统整合、凝聚态物质及其新效应、物质深层次结构与宇宙大尺度物理学规律、核心数学及其在交叉领域的应用、地球系统过程与资源环境的效应、新物质创造与转化的化学过程、脑科学与认知科学、科学实验与观测方法及其设备创新等。
⑶运用产业政策体系导向机制促进面向国家重大战略需求的基础研究领域着重探索：人类健康与疾病的生物学基础、人类活动对地球的影响机制、全球变化与区域响应、灾变形成及其预测控制、材料设计与制备的新原理与新方法，以及农业生物遗传改良、农业和能源可持续发展、极端制造、信息技术和航空航天方面的科学基础。
⑷运用产业政策体系导向机制促进重大科学研究领域着重探索：蛋白质研究、量子调控研究、纳米研究、发育与生殖研究等。争取在这些方面实现重大突破，用以显著提升我国的国际竞争力。
2．运用产业政策体系导向机制攻克前沿技术。
高技术领域中具有引领未来发展作用的重大技术，通常称作前沿技术，它具有前瞻性、先导性和探索性等特点。攻克前沿技术，可为日后高技术的更新换代奠定基础，有利于新兴产业持续快速发展。加强前沿技术研究，发挥科技引领未来经济发展的先导作用，增强高技术领域的自主创新能力，是我国提高产业国际竞争力的重要途径。因此，产业政策体系的导向机制，必须全力支持攻克各种前沿技术。为此，应进一步充实和完善产业政策体系导向机制内含的各种要素，使其形成强大的推动机制，进而促使前沿技术迅猛发展。
⑴运用产业政策体系导向机制促进生命科学领域在功能基因组、蛋白质组、干细胞与治疗性克隆、生物催化与转化技术等方面取得突破性进展。同时，加强基因组学和蛋白质组学研究，促使基因组序列测定与基因结构分析走向应用开发研究，探索药物及动植物品种的分子定向设计与构建，推进生物芯片、干细胞和组织工程等方面的创新与开发。
⑵运用产业政策体系导向机制促进信息领域形成纳米科技、生物技术与认知科学等多学科交叉融合，力争在智能感知技术、自组织网络技术、虚拟现实技术等方面取得系列化研发成果。
⑶运用产业政策体系导向机制促进激光领域在研制大功率激光器、量子点激光器、高性能激光导航传感器，以及短脉冲超强激光技术等方面取得新的突破。促使激光技术在超精密制造、微芯片加工、医疗器械改进、生命科学研究、热核反应试验和航天器发射等方面得到更加广泛的应用。
⑷运用产业政策体系导向机制促进新材料领域加快发展智能材料与结构技术、高温超导技术和高效能源材料技术。突破现代材料在设计、评价、表征、制造装备和工艺流程等方面的关键技术，促使材料结构功能复合化，功能材料智能化，材料与器件集成化，制备和使用过程绿色化。
⑸运用产业政策体系导向机制促进先进制造领域重点研究和优先发展微纳机电系统、微纳制造、超精密制造、巨系统制造和强场制造等极端要求的极端制造技术，以及智能服务机器人、重大产品和重大设施寿命预测技术等。
⑹运用产业政策体系导向机制促进先进能源领域加快新型能源开发，重点研究氢能及燃料电池技术、快中子堆技术、磁约束核聚变技术，以及为终端用户提供灵活、节能综合能源服务的分布式供能技术。促使这一领域向低成本、高效率和清洁化方向发展。
⑺运用产业政策体系导向机制促进海洋领域抓紧发展多功能、多参数和作业长期化的海洋综合开发技术。重点研究和开发海洋环境立体监测技术、天然气水合物开发技术、大洋海底多参数快速探测技术和深海作业技术。
⑻运用产业政策体系导向机制促进航空航天领域进一步改进和加强航天探测器制造技术、火箭推进系统、测控通信技术等，在人造地球卫星、载人航天飞行、首次月球探测和航天员太空行走等取得成功之后，继续朝着深空探索宇宙奥秘方向挺进。
（四）运用产业政策体系促进高新技术产业快速发展
1．重点培育和发展高新技术产业的意义。
高新技术产业通常指用当代前沿技术，主要是信息技术、生物工程技术和新材料技术等，生产高技术含量产品的产业群。高新技术产业的主要特点是，属于知识与技术双密集型产业，科技人员的比重大，职工文化和技术水平高。科技创新能力强，研究开发投资数量大，仪器设备优良，生产工艺先进。原材料和能源消耗少，产品具有多样化、个性化和智能化特点，批量小，更新换代快，附加值高。产品竞争优势明显，销售收入增长率高。以信息产业为例，发达国家信息产业的产值已占国民生产总值的40%～60%，年增长率为传统产业的3～5倍。高新技术产业的智能性、技术前沿性和环境友好性等优势，对促进整个产业创新和发展具有极为重要的意义。
培育和发展高新技术产业，是一个国家或地区增强创新能力和综合实力的重要措施。高新技术产业的发展，有利于提升产业创新的能力和后劲，有利于促进产业结构的优化升级，有利于提高技术链高端产品的比重，也有利于从价值链高端获取更多盈利。
2．形成加快高新技术产业发展的产业政策体系导向机制。
当前，根据国家发展需要和各地研发能力的实际，产业政策体系合力，在重点培育和发展高新技术产业方面，应该形成如下导向机制：
⑴促进先进能源产业发展。加快新型能源开发，重点研究氢能及燃料电池技术、快中子堆技术、磁约束核聚变技术，以及为终端用户提供灵活、节能综合能源服务的分布式供能技术。促使这一领域向低成本、高效率和清洁化方向发展。
⑵促进新能源汽车产业发展。着力研发氢燃料汽车，不断改进汽车用氢燃料的制备、储存和使用技术，使其能够得广泛应用。同时，要开发高性能多燃料汽车，使发动机可利用氢甲烷混合燃料、生物甲烷、天然气、酒精汽油和普通汽油等不同燃料；研制使用电力与纯生物乙醇燃料混合动力的汽车；开发采用新型生物乙醇发动机的汽车；还可研制不需任何燃料，以压缩空气推动的汽车。
⑶促进先进制造技术装备产业发展。加强研制与开发柔性制造单元（FMC）、柔性制造系统（FMS）、变频调速装置、伺服控制系统、直线伺服单元、电流伺服及控制单元、中高档数控系统；电主轴、电转台、直线电驱动工件台及其驱动控制装置；高速、高精度位移传感器及新型数显装置；高性能数控机床、加工中心；精密、快速成型加工技术、设备及产品；微加工设备、高性能材料表面处理及改性设备、新型焊接设备、新型激光加工设备、高速和超高速切削设备、计算机辅助测量和分析设备。特别是，要重点研究和优先发展微纳机电系统、微纳制造、超精密制造、巨系统制造和强场制造等极端要求的极端制造技术，以及智能服务机器人、重大产品和重大设施寿命预测技术等。
⑷促进新材料产业发展。加快发展智能材料与结构技术、高温超导技术和高效能源材料技术。突破现代材料在设计、评价、表征、制造装备和工艺流程等方面的关键技术，促使材料结构功能复合化，功能材料智能化，材料与器件集成化，制备和使用过程绿色化。
⑸促进电子信息产业发展。加强研制与开发计算机及相关产品、计算机外部设备、信息处理设备、计算机网络设备及产品、计算机软件、微电子产品和电子元器件、数字化广播电视设备、新型通信设备、人工智能产品等。同时，信息领域形成纳米科技、生物技术与认知科学等多学科交叉融合，力争在智能感知技术、自组织网络技术、虚拟现实技术等方面取得系列化研发成果。
⑹促进光电子技术产业发展。力争在研制大功率激光器、量子点激光器、高性能激光导航传感器、光存储器、新型光电器件、光电探测器、激光测量仪器，以及短脉冲超强激光技术等方面取得新的突破。促使激光技术在超精密制造、微芯片加工、医疗器械改进、生命科学研究、热核反应试验和航天器发射等方面得到更加广泛的应用。
⑺促进生物科技产业发展。在功能基因组、蛋白质组、干细胞与治疗性克隆、生物催化与转化技术等方面取得突破性进展。同时，加强基因组学和蛋白质组学研究，促使基因组序列测定与基因结构分析走向应用开发研究，探索药物及动植物品种的分子定向设计与构建，推进生物芯片、干细胞和组织工程等方面的创新与开发。
⑻促进海洋开发产业发展。加强研制与开发海洋监测仪器、海洋遥测技术及设备、水声通信技术及设备、海底地震观测技术及设备。特别是，要抓紧发展多功能、多参数和作业长期化的海洋综合开发技术。重点研究和开发海洋环境立体监测技术、天然气水合物开发技术、大洋海底多参数快速探测技术和深海作业技术。
⑼促进航空航天产业发展。这是我国投入增长速度最快的高新技术产业之一，也是国家重点扶持发展的产业。目前，地方企业直接进入航空航天领域的不多，但有不少企业参与国家著名科研机构的研究活动，承接一些产品开发，并取得了成功。例如，神州五号、神州六号载人航天飞船的某些齿轮，就是台州一家企业研制加工的。今后，应鼓励各地有实力、有条件的企业，积极参与研发航空发动机、机载设备、地效飞行器、直升机、飞机等航空器和配套产品，以及航空地面设备。积极参与改进和加强航天探测器制造技术、火箭推进系统、测控通信技术等。
三、加强人才、资金和土地政策支持体系建设
（一）加强促进产业创新的人才政策支持体系建设
人才短缺，正在成为制约我国产业创新能力增强的主要因素之一。产业创新的基础是产品创新，产品创新具有丰富内涵，除了原始产品创新外，还有换代产品创新、集成产品创新、改进产品创新、仿制产品创新等多种形式，需要多方面的创新人才。为此，要加强人才政策体系建设，以便在人才政策的指导下，通过大力发展高新技术，组织重大科研项目攻关，推进信息化，开发先进适用技术，消化吸收国外先进技术，挖掘传统特色技术，完善购销网络等多种途径，培养能够研制原始新产品和换代新产品的人才，能够研制集成新产品的人才，能够研制改良新产品的人才，能够研制仿制新产品的人才，能够挖掘传统特色技术从事传统产品创新的人才。为了加强人才政策体系建设，应着重做好以下工作：
⑴全面落实创新人才的有关政策。过去，许多地方都制定过《关于大力引进和培养人才的若干规定》之类的文件。目前，各地正在贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》的精神，大多已经制定实施《纲要》的具体行动方案。今后，加强人才政策体系建设的一项重要内容是，认真执行文件精神，使其内含条款都能落到实处，不要让有关规定仅仅停留在纸面上。
⑵形成当地培养与外地引进相一致的人才政策。现在有些地方、有些单位，实行外地引进与当地培养两种不同的人才政策。对外面引进的人才给予科研启动费、住房津贴、建立专用实验室、优先上职称、解决爱人或子女就业等优惠待遇。然而，同样的人才，如果是在本地本单位成长起来的，就不能享受同样的政策。结果，促使一些人以不断跳槽作为提高身份的手段，造成人才的不合理流动。今后，应尽力避免出现类似情况。
⑶根据不同人才制定不同的评价和考核办法。我们知道理科人才与工科人才的成长道路存在很多不同的地方，理工科人才与哲学社会科学人才的差别就更大了。如果一个地方或一个单位用同一标准去衡量不同的人才，肯定会影响不同类型人才的成长。
⑷加强创新人才之间的联系和沟通。通过某种形式，如学科带头人联谊会、工作例会、主题报告会，组建微信群、印发通讯录、建立人才信息网等，形成畅通的联系渠道，以利人才资源的优化配置，达到创新人才共享共用的目的。
⑸加强对创新人才业绩的宣传。用以扩大其知名度和影响力，使人们了解这些人才的专长和特有技能，以便更好地发挥作用。
⑹给创新人才一定的参政议政机会。有些学有专长的人才，愿意为当地社会经济建设想办法、出主意，但由于不了解市情、省情而不知道该怎么做。为此，应该使他们能够以一定形式参政议政，有机会及时了解本地的经济社会情况，做到知情出力，直接贡献自己的聪明才智。
（二）加强促进产业创新的资金政策支持体系建设
财政政策、税收政策和金融政策，共同构成促进产业创新的资金政策支持体系。目前，资金不足，是企业面临的普遍困难。由于缺乏必需的投入，有些中小企业特别是微型企业，不要说开展创新活动，就连维持简单再生产都相当困难。
2011年，宏观经济方面为了抑制通货膨胀，实行货币紧缩政策，多次提高利息率。在此条件下，很多中小企业的资金链接二连三出现破损，日益显得紧张。资金短缺，对浙江活跃的中小企业产生了很大的负面影响。今年，在浙江的温州、绍兴等地，经常出现中小企业排队等待银行贷款的现象。即使获得了贷款，但偿还成本也会提高许多。在货币紧缩时期，银行往往实行利率上浮政策，通常比基准利率高30%～50%，有时还得搭购相关理财产品、支付财务中介费用等。这样，实际的贷款利率，接近银行基准利率的两倍。随着中小企业资金缺口的加大，民间借贷利率趁势水涨船高。据浙江省温州市发改委公布的数据，当地民间借贷平均利率达到24%以上，有些短期融资的年利息甚至高达50%～60%。
对中小企业来说，贷款利率提高的直接结果，是利润越来越薄，有的可能再也无利可图。面对这种情况，一些企业主丧失信心，选择转产或逃离的方式，离开工业领域，转入金融投资和投机，进一步缩小了工业资本，放大了投机活动中的资本泡沫，这对工业企业的创新活动是非常不利的。
对于中小企业密集的区域来说，今后相当长一段时间内，应该把加强资金政策体系建设，作为完善促进产业或企业创新政策支持体系的重点。为此，要进一步完善财政政策、税收政策和金融政策，构建以开源增收为基础的财税机制，构建以优化信贷结构为基础的金融机制，构建以拓宽资金来源为基础的资本形成机制，增强资本的生成、积累和引进能力，提高资金运行效益，切切实实为产业或企业创新活动提供资金保障。
1．构建以开源增收为基础的财税机制。
财税机制对经济活动的调控，主要表现为通过财政收支的变化，推动社会总需求扩张或收缩，使之与社会总供给一致，实现社会经济的稳定增长。一切财税活动，都应在一定财税体制及相关政策的规范和制约下进行。为使财税机制，成为推动产业或企业创新活动的强大杠杆，今后需着力构建以开源增收为基础的财税机制。
⑴建立对预算外资金实行准预算管理制度。全国各地应从本区域整体角度确立聚财理财思路，树立相应的财税观念，完善财税政策，制定合理规范的财政资金管理细则，建立顺畅、灵敏的财政收支预报系统，健全财政资金流转的监控体系和监控工作。当前，要着力引导、规范、管理预算外资金的运行。按照“集中收、统一管、分类支、集约用”的原则，对预算外资金实行准预算管理，严格按程序、按制度办事，提高财政对经济发展的调控力度，加强财政对产业或企业创新活动的支持。可以考虑设立重点建设基金、技术改造基金、基础设施和公共工程基金、扶持农业发展基金、市镇建设基金、资源开发基金、科教文卫基金、社会保障基金、环境保护基金等预算外专项资金和相应的对口管理机构，促使预算外资金纳入财政职能的作用范围，全面提高财政资金的整体效益。
⑵建立科学高效、规范严密的税收征管制度。目前，各地陆续建成城镇办税大厅，市县已有连接本区域各税收征管点终端的计算机网络系统，这为加快税收征管改革奠定了硬件基础。1992年9月4日，我国通过了《中华人民共和国税收征收管理法》。2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对该法规进行了第三次修正，成为现行版本。今后，各地应以这项法规为依据，制定适合当地实际、易于操作便于稽查的补充条例和实施细则，以及相应的强制性执法措施，进一步健全税务登记制度，纳税申报制度，发票管理制度，税款征收、缴纳与解缴制度，税务检查制度，税务登记制度，税务代理制度，并使各种税收制度之间相互密切配合，从而以完善的制度规范纳税人的行为。
⑶建立有利于培育经济新增长点的税源培植制度。涵养、扶持税源，不断壮大纳税大户的后劲和实力，是完善财税体制的重要内容。为了加强税源培植，应充分发挥财税杠杆的作用，制定倾斜的优惠政策，最大限度地调动财政信用资金，投入以高技术含量、高附加值、高效益、高销售成长率为特征的主导产业或支柱产业，特别是其中有明显优势的龙头企业，使骨干税源稳步增大。同时，突出重点，分类指导，用足用活税收优惠政策，加快高新技术开发区、工业园区、产业集群、高效农业等经济新增长点的培育和发展，使后续税源如云蒸泉涌而来。
2．构建以优化信贷结构为基础的金融机制。
近年，我国金融体制改革成效明显：以银行融资为主的金融业迅速发展，中央银行的地位和作用日益加强，国家专业银行已转变为适应市场竞争的商业银行，股票和债券融资相当活跃。在现有改革成效的基础上，加强金融政策体系建设的重点，应该围绕优化信贷结构和贷款投向，建立高效有序的金融运行机制。为此，需要着重做好以下工作：
⑴建立新型的银行与企业关系。政府有关部门应制定某些倾斜政策，采取鼓励性措施，齐心协力，共同支持银行推行贷款主办行制度和试办银团贷款，巩固和发展以当地骨干企业或优势企业为主体的贷款投放格局，并遵循优中择优的原则，对拥有自主知识产权的优势产品、经济效益好、资金周转快的企业给予优先放贷。同时，各专业银行特别是工商银行，要发挥综合优势，积极融通资金，拓宽筹集科技创新资金渠道，增大科技创新贷款的规模和投入总量，配套组合技术改造贷款、应用开发贷款、工艺改革贷款、专用基金贷款，以及人民币和外币贷款与结算功能，使之形成有效合力，优先支持企业研究、开发、引进和推广新技术、新工艺、新材料和新产品，努力提高当地产品的技术含量和质量档次。
⑵完善专业银行的考核指标。各地应根据国家的有关规定，在现有各项考核专业银行清偿能力指标的基础上，采用一些当地行之有效的具体措施，进一步建立或完善存贷款比率、呆账比率、超额准备金比率、流动性资产比率、负债净值比率等，使之形成体系，并更加科学合理。有关部门应随时对各专业银行进行考核，一旦发现某银行上述指标超过一定标准，出现清偿能力危机，就应对其业务和组织进行强制性整顿，防止银行出现清偿危机。
⑶进一步规范金融经营行为。各地应以国家的方针、政策、法规为依据，密切联系当地金融业发展的现状和趋势，制定一些可操作性强的具体措施和办法，加强金融市场的监督和管理，将金融竞争纳入法制轨道，坚决制止各类非法金融活动，及时消除把拆借资金作为委托存款来增加发放委托贷款，借用某些非盈利性基金乱集资等扰乱金融秩序的现象，防止出现集中挤兑等社会性金融风波，主动引导金融市场向规范化方向发展。
⑷通过优化机构组合加强金融体系建设。改革开放以来，我国逐步形成了以中央银行即中国人民银行为核心，以国家专业银行为主体，保险公司、城市合作银行、农村信用社、信托投资公司、租赁公司、证券交易所、外汇调剂中心和农村合作基金会等多种形式金融机构并存的金融组织格局。今后，应以现有基础为起点，理顺各金融机构的相互关系，促使银行金融机构与非银行金融机构共同发展，协调运行。同时，在银行与财政、银行与银行、银行金融机构与非银行金融机构、银行与企业、非银行金融机构与企业之间建立起规范的信用关系。进而在多种金融机构相互竞争、不断优化组合的基础上，形成高效灵敏、井然有序的金融组织体系。
3．构建以拓宽资金来源为基础的资本形成机制。
为了把资金政策体系，建设成促进产业创新活动的强大支持体系，不仅要形成能够开源增收的财税机制，能够优化信贷结构的金融机制，还要形成来源广阔、渠道畅通的资本形成机制，不断增强当地企业的资本生成能力、积累能力和引进能力。
⑴充分发挥金融机构的筹资功能。各地应努力提高金融服务质量，不断扩大金融业务范围，增强金融机构吸纳、运转资本的能力。当前，应大力发展居民购置个人财产的抵押贷款及相应的债券市场。现以购房为例说明其操作程序：首先，由银行向购买房产的个人提供抵押贷款。购房者将房产证抵押给银行，直到还清贷款时取回房产证。其次，由银行将房产等各种个人财产抵押贷款合同分组，并加以标准化，然后以这些抵押合同为担保发行债券。再次，开辟抵押贷款保险业务，对个人财产抵押贷款标准合同进行保险，通过保险降低信用风险，促使以个人财产抵押贷款为基础的债券二级市场健康发展，全面提高抵押贷款财产的安全性和流动性。
⑵进一步用活社会保障基金。社会保障基金，是实现社会保障制度的基础条件和必备前提。努力提高社会保障基金的资本效益，使它们在适宜的经济环境中通过自己的有效运行得以不断增值，不仅是增强社会保障能力的基本手段，而且是增强资本形成能力和发展机制的重要措施。为了确保社会保障基金既能正常运行，又能保值增值，可以考虑将它分成三个部分：
一是速动准备金，即为支付三个月以内出现的社会保障待遇而准备的资金。它只能以银行活期存款和现金的形式存在，不宜投入货币市场，更不能当作资本使用。其份额不宜太大，以够满足日常支付和少量突发事件为限，尽量减少其由于对通货膨胀缺乏防范能力而遭到贬值。
二是常动准备金，即为支付三个月至一年间出现的社会保障待遇而准备的资金。它可以投入货币市场，如用于资金短期拆借，对商业票据进行贴现，购买银行可转让大额存单，或购买半年期和一年期国库券、债券等。它在社会保障基金的速动准备金部分支付偏紧时可迅速变现，也能获取一定利息收入。
三是缓动准备金，即为支付一年以上，乃至五年、十年之后出现的社会保障待遇而准备的资金。它由各类社会保障基金收支结余、留作积累的部分构成，可用作中长期投资。这是社会保障基金中获利增值能力最强的部分。应选择收益率最高而风险合理的项目进行投资，促使社会保障基金中的缓动准备金有效地转化为发展资本。
⑶大胆利用非政府资金来建设公共项目。这种引资方式有多种不同类型，其中主要有PPP，它是英语Public-Private Partnership的缩写，意为：政府和社会资本合作。指政府与民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理道路、桥梁、电厂、水厂等基础设施，或医院、学校等公共服务机构，并向公众提供公共服务。BT，它是英语Build-Transfer的缩写，意为：建设——移交，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。BOT，它是英语Build-Operate-Transfer的缩写，意为：建设——经营——转让。其基本内容大体是，政府把本应由自己承担投资的某个重大建设项目，通过一定形式授权给企业集团或公司投资经营，使这一项目暂时由“公共物品”转变为“私有物品”。在授权特许期内（一般为10～15年），投资者通过对该项目的建设，享有所有权，有权进行经营管理，有权获取收益。投资者建成项目后，通常以收取服务费、通行费等形式，回收投入的资本，自行偿还用于该项目的所有款项，并赚得盈利。待到特许期满，投资者必须把这个项目的所有权，无偿移交给政府，使之由暂时的“私有物品”，再转化为永久的“公共物品”。在各地经济开发过程中，对于一些投资额大，建设周期和投资回收时间长的基础设施项目，如果政府缺乏足够的开发资金，可以采用BOT筹资方式，吸引国外大公司或承包商承担项目的设计、融资、建设和经营管理，以便缓解建设资金短缺状况，加快摆脱基础设施发展滞后的局面。
⑷吸引带有援助性质的国外长期低息贷款。外国政府贷款，由其政府预算开支，偿还期一般为20～30年，长的可达50年，并有10年左右只付息不还本的宽限期，通常还含有30％以上无偿转让的赠与成份。外国政府贷款，使用方向上往往有一定侧重点和相应的规定。例如，德国政府贷款优先用于工农业开发性生产项目，法国政府贷款优先用于通讯、电话交换机设备和微波设备生产，意大利政府贷款优先用于农业和食品、能源、原料、医疗卫生、基础设施等项目，瑞典政府贷款优先用于水电、电话设备、能源、农畜产品加工、木材加工和造纸等，比利时政府贷款优先用于火力发电、制药和玻璃制造等合作性项目，丹麦政府贷款优先用于乳品、食品冷藏、水泥制造等，奥地利政府贷款一般限于购买该国生产的电力机电设备等。开发机构和有关企业，应充分了解各国政府贷款的使用方向、贷款利率、偿还期和宽限期、支付方式、物资采购方式，并结合自己的偿还能力，进行综合分析，选择自己最有利的外国政府贷款。
⑸利用租赁信贷提高固定资本周转速度。租赁信贷，作为利用外资的一种方式，已越来越受到世界各国的重视。它表现为，一国承租人，向别国租赁公司租用所需的设备，并按租赁契约规定交付租金。一般租赁期限为3～5年，某些大型设备可长达20～30年。租赁信贷的好处在于，使承租人可以避免由于购买设备而造成资本积压，还可以避免由于科技进步而引起设备贬值，减少固定资产的无形损耗。这有利于加快资本周转速度，提高企业扩大再生产的能力。而且，采用租赁信贷，引进国外现成的东西，无需为预订设备花费时间，有利于建设项目及时上马。特别是，遇到出口国对某些设备限制出口但不限制租赁时，运用租赁信贷，便成了冲破限制的有效途径。因此，应该鼓励和支持从事创新活动的产业或企业，在条件具备的情况下，积极运用租赁信贷方式，节省固定资本，提高投资回报率。
⑹提高利用外资的规模和效益。各地应在加快城镇建设和基础设施建设的同时，着力优化投资的软环境，制定各种优惠政策和导向性措施，建立和健全中介服务体系，努力提高对外商投资企业的服务意识和服务质量，开展多种形式的招商引资活动。各地还要从自己经济发展的需要出发，进一步加强对利用外资的引导。招商引资要以重点国家和重点地区的机构投资者和跨国公司为重点合作对象，以高新技术产业、主导产业、支柱产业和基础产业为主要引资领域，争取外商来投资的项目规模和技术层次都有明显提高。
（三）加强促进产业创新的土地政策支持体系建设
1．土地的性质与评估方法。
土地是地球表层一定范围内由土壤、岩石、地貌、气候、水文、植被等多种多样自然要素相互作用所形成的自然综合体。土地本质上是自然的产物，也受人类活动的影响。是兼有自然特性和社会特性的地域单元。利用土地要遵从自然规律，又要选择合适的社会形式，才能产生积极效果。
土地决定了区域经济的空间范围。对于人类来说，它是最基本、最宝贵的资源。人类利用土地资源的深广程度和合理程度，集中反映了各国的生产力水平，集中反映了各地经济建设的特点和规模。为了合理利用土地，需要对土地性质进行评估。主要内容是，针对某项用途评估土地的适宜程度和限制程度，分析土地的生产潜力和经济效益，指出该用途对周围环境的有利和不利后果，说明为提高土地利用效率必须采取的措施。土地性质评估有两种方法：一是质量即适宜性和潜力评估，主要反映土地的自然属性；二是经济价值评估，主要反映依附于土地上的社会经济属性。通常先作质量评估，在此基础上再作经济评估，然后确定最佳的土地利用方式。
任何一种资源都有一定的承载力。联合国教科文组织对资源承载力下的定义是：一个国家或地区的资源承载力是指在可以预见的时期内，利用本地能源、自然资源、智力和技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平条件下，该国或地区能持续供养的人口数量。土地也有承载力，它是指一国或一地区在一定生产条件下，土地所能持续供养的人口数量。
2．建立和完善有利于产业创新的土地政策体系。
运用土地政策，促进产业开展创新活动，是各地常见的现象，以往已经取得不少成功的经验。今后，应在原有工作的基础上，进一步完善各项土地政策，使其成为促进产业创新政策支持体系的重要组成部分。当前，需着重做好以下工作：
⑴成土地供应源头控制的土地政策。为使土地政策体系，在促进产业创新活动中发挥更大作用，必须把城镇的土地资源变作资本，通过市场机制实现有效配置。为了防止城镇土地资本流失，政府必须采取强硬手段，严格垄断土地一级市场，牢牢控制土地资本的源头和供应量，特别是新增建设用地，政府对其规划、征用、开发、出让，以及税收和价格等环节，实行统一管理。在此基础上，政府通过向土地市场，输出鼓励创新活动的经济杠杆控制数额，使自己调控的意图融合到土地市场机制里，进而有意识地变动土地市场参数，引导投资者把资金投入企业研究开发项目之中。
⑵形成有利于高新技术企业发展的土地政策。各地政府应规定对高新技术企业采取土地优惠出让政策，出让金中属于政府纯收益的部分，企业可以全额免交这笔费用。优先解决高新技术企业建设所需用地指标，并帮助它在较短时间内办理土地审批手续，使其需用的土地能够及时到位。对于列入上升为国家级的高新技术企业，只要符合区域发展规划的要求，允许其在企业工业用地范围内建造研发大楼。企业研发过程涉及高新技术项目的工业用地，在项目建成后，按工业用地的合同价格，用奖励方式给予抵扣企业开支，评上国家级项目的奖励50%、省级的奖励30%、市级的奖励20%。
⑶形成有利于重点扶持企业发展的土地政策。各地在发展过程中，都会确定一些重点扶持的企业。它们有的拥有核心技术和自主知识产权，现有装备条件好，产品技术达到国内领先或世界先进水平。有的企业规模大、实力强，科研力量雄厚，能够抢占世界市场制高点，拥有多种高利润率、高成长率和高市场占有率的产品。有的利用当地丰富的土特产资源组织研发活动，产品富有地方传统特色，优质名牌产品多，而且有权制定产品标准。对于这些列入地方规划的重点扶持的企业，应该优先安排用地规划，并使其留足用地规划，留足用地量，留有发展余地。
⑷形成有利于技术改造企业的土地政策。城区企业由于技术改造需要，迁址到郊区或更偏远的地区，在符合城镇发展总体规划的前提下，允许该企业对城里老厂区进行综合开发，其土地开发的收益，可全部返还企业用于技术改造。
摘自张琼妮和张明龙合著：《产业发展与创新研究——从政府管理机制视角分析》中国社会科学出版社2019版。
