建立多元化区域创新政策体系的建议

建立多元化区域创新政策体系的建议

张琼妮  张明龙

2014年8月18日，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第七次会议时强调，要抓紧出台实施创新驱动发展的政策和部署，抓紧实施国家重大科技专项，再选择一批体现国家战略意图的重大科技项目和重大工程，集中力量、协同攻关。我们认为，各地要实施创新驱动发展政策，必须建立和完善区域创新政策体系。促进区域创新活动的政策，是多角度、多方位，多元化的，它们由一系列方针政策、发展规划和法律法规等组成。它们的整体形式，便构成了多元化区域创新政策体系。在这个政策体系中，各种具体创新政策，只是整体政策的一个有机组成部分，它们通过相互联系与制约，紧密地融合在一起，并以多元化区域创新政策体系整体矢量合力的形式，促进当地的创新活动。在多元化区域创新政策体系中，各个具体创新政策，只是整体矢量合力的一个有机组成部分，它们在对创新主体发挥自身调节功能的同时，往往又要体现其他政策机制的作用要求。因此，多元化区域创新政策的协调配合和结构优化，是网络环境下协同创新的重要组成部分。为了加强网络环境下的协同创新机制，必须深入研究多元化区域创新政策体系。

一、多元化区域创新政策的内涵

1．多元化区域创新政策。

这里，先着手分析政策、创新政策、多元化区域创新政策三者的概念。

政策通常指党和国家为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。它主要包括：⑴党和国家根据经济社会发展需要制定的纲领和规划，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015年）规划纲要》；⑵政府根据经济社会运行特点和管理需要，制定的各项具体政策，如《促进生物产业加快发展的若干政策》；⑶政府根据特定时期的路线方针，按照立法要求，通过法定程序，颁布各种法律、法令、条例和规定，并相应形成各种制度和章程，如《中华人民共和国商标法》，以及根据商标法制定的《中华人民共和国商标法实施条例》等。

创新政策一般指促进企业和社会创新活动的战略方针、发展规划、政策措施和法规条例等。它含有许多具体内容，如属于纲领性创新政策的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》，属于具体操作性创新政策的《社会力量设立科学技术奖管理办法》，属于创新法规的《中华人民共和国专利法》，等等。

多元化区域创新政策，表现为一定区域内，以多元形式促进企业和社会创新活动的各种规划、政策和法规。它的构成内容，从系统性角度分析，大体包括三个部分：⑴区域科技系统创新政策，由促进区域创新的推动科技进步的政策、科技信用政策和知识产权政策等组成，它们通常可以直接加强区域创新主体的创新活动。⑵区域微观系统创新政策，由促进区域创新的企业政策、企业技术创新政策、产品政策、企业创新激励政策等组成，主要从微观角度提高区域创新主体的创新能力。⑶区域宏观系统创新政策，由促进区域创新的产业政策、地方财税政策、资金政策、固定资产折旧政策、土地政策和人才政策等组成，主要从宏观角度加强当地企业和社会的创新活动。

2．多元化区域创新政策体系。

一定区域创新政策，总是针对一定区域创新主体的行为而制定的。所以，各项具体区域创新政策，都有特定的调节对象，并有相应的目标和任务。由于区域创新行为庞杂繁多，相应的多元化区域创新政策，也有许多具体形式。各种具体区域创新政策的总和，便构成多元化区域创新政策体系。

在实际经济生活中，区域创新政策调节创新主体的行为时，每个政策都是以政策体系合力一部分的形式产生影响，而不是一个个政策独立出来单枪匹马发生作用。在多元化区域创新政策体系中，某个具体创新政策，会受到其他众多政策作用力的影响、渗透和制约，特别是受到统领性创新政策的牵引，从而融合为多元化区域创新政策体系合力的构成内容。当然，它也会对其他政策产生影响和制约作用。

二、多元化区域创新政策体系的影响因素

多元化区域创新政策体系，作为一个有机整体，它受到多方面因素的影响。其中较明显的影响因素来自覆盖面、时效性、调节功能和主次地位等四个方面。

1．来自覆盖面的影响因素。

⑴从多元化区域创新政策体系整体来看。它作为一个有机综合体，几乎涉及影响区域创新活动的所有要素。这些要素来自财政、金融、税收、土地、人才、产品、科技等方方面面。为了增强区域创新能力和竞争能力，就必须相应形成促进区域创新活动的财政政策、金融政策、税收政策、土地政策、人才政策、产品政策、科技政策等。不难明白，这需要众多政策的协同配合，并形成同向合力。

⑵从某一项具体政策来看。它也有自己的覆盖范围，覆盖范围的大小决定了其作用域和影响边界。以产品政策为例，从产品角度出发，完整的产品生命周期应包括产品的构思、构思方案筛选、确定产品概念、效益分析、设计制造和鉴定样品、市场试销、正式投产，以及产品的售前和售后服务等环节。因此，产品政策的覆盖范围，不应是单纯把原料加工为成品的生产过程，而是要覆盖产品从构思设计到最终退出市场的整个生命周期。这需要同一政策在不同阶段，做到有机衔接，协同一致。

2．来自时差性和时效性的影响因素。

⑴政策时差性因素。创新政策的时差性，是指创新政策从制定到最终对创新主体行为产生影响的间隔时间。这种时差性大体包括以下几方面：认识时差，表现为从创新活动出现问题，到人们认为应该采取政策措施进行调节的时间；制定时差，存在于创新政策从调研、起草、制定，到正式颁布实施的时间；作用时差，表现为创新政策从颁布实施开始，到真正对创新主体发生效应的时间。创新政策的政策时差是各不相同的，有长有短。一个创新政策出现的政策时差，只有通过其他相关政策来进行弥补。正是由于各个具体创新政策的政策时差长短不一，因此需要诸多创新政策协同运作，相互配合，以免出现政策调节的时滞现象。

⑵政策时效性因素。区域创新活动规律表明，一个创新政策促进创新活动的作用时间，是有一定限度的，它不可能一成不变地保持下去。一个创新政策在执行一段时间后，其内含的某些款项和规定，可能已经难以起到促进创新的作用，需要由另一个创新政策来取代，从而形成一种既有机衔接又相互交替的趋势。这是因为，任何一种创新政策的调节功能都有一定局限性，它的效用是与其所适应的创新活动状况密切联系的。所以，创新政策总是随着创新活动状况的变化而更新，旧的政策被新的政策所取代。应该明白，不管什么创新政策，都不能永久不变地持续使用，否则它产生的副作用或负面影响会越来越严重，最终将导致难以实现调节目标。可见，创新政策具有一定的生命周期，旧政策寿终正寝，需要新诞生的政策来顶替，这在客观上反映了创新政策需要协同配合。

3．来自调节功能的影响因素。

各个创新政策在实际作用过程中的功能是不同的，有的创新政策具有调节资源的作用，可以从资源供给方面优先满足区域创新活动；有的创新政策具有调节资金的功能，可以促使风险投资源源不断地进入区域创新领域；有的创新政策具有调节人才的影响力，可以确保区域创新机构能够拥有一支高质量、高水平的人才队伍；有的创新政策具有调节科技成果转化的功能，可以促使研究领域形成的科技成果，迅速转变成生产领域制造的产品。

一项创新活动的开展，一个创新成果的形成，往往需要多方面的支持。光有资源优先供应，没有足够的资金投入，没有高层次研究开发人员，是无法完成创新任务的。同理，有了资金和人才，没有必需的资源保证，如果得不到必需的新材料，也是难以形成创新成果的。即使已经从实验室研制出新发明了，但是如果没有畅通的科技成果转化渠道，它也只能束之高阁，不可能转化为进入寻常百姓家的消费品。这里可以看出，区域创新活动，需要具有不同功能创新政策的共同支持，说到底需要多种创新政策的协同作用。因此，在运用政策促进区域创新活动时，要特别注意使它们的功能互相配合，使其形成能发挥协同调节作用的高效机制。

4．来自主次地位的影响因素。

从横向比较角度看，多元化区域创新政策体系内含的各类政策，具有基本的和非基本的、主要的和次要的区别。决定这种差异的，是各种政策有效作用力的大小。尽管各种具体创新政策都会产生自身特有的作用力，形成整体矢量合力的一部分，但是它们在矢量合力中的贡献，却存在着明显差别。正是由于这种差别，决定了各种具体创新政策，在整个政策体系中有着不同的地位。

能够在多元化区域创新政策体系矢量合力中，发挥最大、最主要强制力作用的政策，称作统领性政策，与其相对应就是具体性政策。统领性政策是基本的、主要的方面，具体性政策是非基本的、次要的方面。

统领性政策，制约着具体性政策的实施范围和作用程度。当然，统领性政策的顺利实施，也离不开具体性政策的密切配合。由此看来，区域创新政策的主次配合，也为网络环境下的区域协同创新提供了客观基础。

三、多元化区域创新政策体系的构成要素

多元化区域创新政策体系，是一个内涵丰富、外延宽泛的有机体，它由众多的具体政策要素组成。这些构成要素可以按照不同标志进行归类，如上述提到，从政策系统性归属关系考察，它们包括区域科技系统创新政策、区域微观系统创新政策和区域宏观系统创新政策三类。但如果从政策主要影响因素方面考察，在这些构成要素中，又可以通过归类，提炼出系统性政策、交替性政策、多样性政策和统领性政策等概念。

1．系统性政策。

在多元化区域创新政策体系中，与覆盖面影响因素相关的是系统性政策。这类政策往往针对特定创新对象而设立，并以系统分类的方式确定调节范围，同时建立相应的针对一定系统的管理体制和运行机制。系统性政策的主要特点，是能够以调节对象为依据覆盖整个系统。

⑴系统性政策可以架构在部门分类基础上，形成针对一定部门为调节对象的覆盖范围。例如，《工业和信息化部行政许可实施办法》、《工业和信息化部门户网站管理办法》、《电信业务经营许可管理办法》、《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》等政策法规，就是以工业和信息化部为调节对象，同时，在该部门形成系统性的覆盖范围。

⑵系统性政策可以建立在技术或产品分类基础上，形成针对一定技术或产品为调节对象的覆盖范围。如我国颁布的《纳米材料术语》标准，规定了纳米材料一般概念的术语，以及纳米材料特性、制备与处理方法、材料种类和表征方法等方面具体概念的术语。这项规定是专门针对纳米材料的，建立在以纳米材料为调节对象的基础上，并形成覆盖整个纳米材料系统的作用范围。它涉及的是纳米材料，而不是制造纳米材料的部门。

2．交替性政策。

在多元化区域创新政策体系中，与时效性影响因素相关的是交替性政策。这类政策的形成基础是政策具有时差性和时效性，它表明需要有相应的可替换政策，用来弥补由于时差性和时效性而造成的政策漏洞。

⑴从时差性角度来看。不同政策的时差长度是有一定差别的，这主要取决于政策调整或变动过程所需要的时间。在我国，促进创新活动的财政政策，与促进创新活动的货币政策比较，其制定的时差往往要长许多。因为财政政策调整时，先得由政府提出调整措施，再提交人大常委会批准执行，这一过程往往需要较长时间。而货币政策调整，可以由中国人民银行在请示国务院后获得批准，所需时间相对较短。

⑵从时效性角度来看。一个政策能够维持多长时间，是由经济发展和运行的实际需要决定的。特别是，经济发展的周期性波动，往往会引起一些关系密切的政策发生周期性替换。经济发展规律表明，随着时间的推移，经济发展会周期性地出现繁荣——衰退的波动现象。斯蒂格利茨指出：“所有的现代经济都有经济活动水平的上升和下降。在增长较快和就业较高的阶段以后，接踵而来的是增长的缓慢阶段。”[①]这样，与繁荣阶段相适应的偏松的经济政策，到了衰退阶段，就必然要替换成偏紧的经济政策。

3．多样性政策。

在多元化区域创新政策体系中，与调节功能影响因素相关的是多样性政策。一般来说，一个具体的创新政策，只能针对一个调节对象，实现某项预定目标。例如，针对资金的创新政策，可能难以调节人才。针对人才的创新政策，可能无法解决紧缺原材料的供应。针对现代技术产业创新的，往往不能兼顾传统技术产业的创新。然而，一个区域的创新活动，通常是多结构、多层次、多类型的，需要有多种多样的创新政策，给予多方面的支持。

⑴从区域创新活动的单个创新项目分析。一个创新项目，往往就是一个系统工程，需要多方面的协同配合才能完成。它需要科技人员承担研发任务，需要投入大量风险资金，需要使用各种先进的研究仪器和实验设备，需要耗费紧缺的新材料，需要自行设计新工艺，需要引进新技术等等。在这一过程中，一旦某个环节出现问题，就可能会导致整个创新过程半途而废。为此，要有多样性的创新政策，能够保证在人财物等方面同时支持这一项目。

⑵从区域创新活动整体分析。一个区域的创新活动，可能涉及许多领域，有来自工业部门的，有来自农业部门的，有来自交通运输业部门的，有来自商贸业部门的，还有来自其他许多部门的。这些创新活动，在产品、技术、工艺和装备等方面存在很大差别，不可能用同一标尺来进行衡量和调节。因此，必须根据不同类型、不同技术要求的产业及其创新活动，制订多样性的文件，使创新政策具有更强的针对性，便于它们能够更有效地促进区域创新活动。

4．统领性政策。

在多元化区域创新政策体系中，与主次地位影响因素相关的是统领性政策。统领性政策在区域创新政策体系中处于核心地位，指引区域创新政策体系的运行方向和调节对象，发挥着主导和决定的作用。

马克思在分析社会化大生产客观上要求有指挥和管理时说：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动……一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个指挥。”[②]实际上，多元化区域创新政策体系在产生和调整导向性强制力时，也有类似情况。它是一个由诸多政策融合在一起的整体，内含的各种政策都会产生自身的强制力，这些强制力最终经过政策体系内部协调之后，以矢量合力形式对调节对象产生影响。在政策体系矢量合力形成和调整过程中，需要统领性政策发挥指挥功能，以协调单个具体政策的强制力，并按照政策体系总体的要求发生作用。如果一个区域创新政策体系中缺少统领性政策，就如同缺少灵魂和主帅的团队，使得单个具体性政策的制定和执行没有统一的指导方向。

总之，多元化区域创新政策体系，是由众多政策共同组成的复合体。从影响因素方面考察，它含有系统性政策、交替性政策、多样性政策和统领性政策等类型。这些具体政策，由于存在系统性、时差和时效性、调节功能和主次地位等方面的差别，会对政策体系的矢量合力产生影响，使其或多或少偏离预先确定的调节目标。为了确保多元化区域创新政策体系始终具有正确的导向性，并具有强大的矢量合力，必须进一步完善各类政策在网络环境下的协同关系，不断加强它们在政策体系中的系统配合、交替配合、功能配合和主辅配合。

四、多元化区域创新政策的协同机理

1．多元化区域创新政策体系的合力机制。

在多元化区域创新政策体系的合力机制中，各个具体政策都在一定范围内，一定过程中，发挥着一定的作用，它们都会产生自身运动的强制力。当然，这些具体政策的强制力并不完全等同，它们存在高低不同的层次差别，存在大小不等的范围差别，还存在长短不一的作用过程差别。

在多元化区域创新政策体系中，各个具体政策不是同一平面上的几条直线，而是一个互相配合、互相交错的运动立体，一个互相依存、互相制约的有机整体。也就是说，在整个多元化区域创新政策体系运行机制内，“有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形。”[③]

一个创新现象的出现，一个创新项目的实施，一个创新成果的取得，往往取决于众多创新政策的矢量合力。在运用某个政策促进区域创新活动时，不能从单一过程和孤立角度，而必须从彼此联系、相互制约的角度去把握，不能只考虑这一创新政策本身的要求和作用，更要考虑它与其他创新政策协同形成矢量合力的要求和作用。

2．多元化区域创新政策体系的作用特点。

在网络环境下，健全的多元化区域创新政策体系，可以自行利用众多的信息点、便捷的沟通渠道，以及功能强大的公共平台，及时调整其内含的各类政策要素，使它们形成强大的矢量合力和导向机制，促使创新主体积极开发研发活动，并取得预期的创新成果。它具有以下几个主要作用特点：

⑴导向性。对于急需发展的高技术产品和新兴行业，多元化区域创新政策体系将通过整合内含政策，聚集方向相同的作用力，定向产生特别有利于高技术产品研发者、新兴产业创办人的经济结果，促使这些高技术产品和新兴产业，向着预定目标稳定而迅速地发展。

⑵遏制性。对于应限制发展的低技术产品和落后行业，多元化区域创新政策体系也会通过整合内含政策强制力，发挥遏制性功能，在适当范围内适时适度地造成不利于低技术产品生产者，不利于落后行业从业者的经济结果，从而及时淘汰一些落后产品和落后企业。

⑶协调性。有的原料产地、投资场所或销售市场，由于某些特殊条件，比较有利于开展创新活动。它们往往会吸引不同区域、不同部门、不同所有制的创新主体一起涌入，可能会因此造成无序竞争。这时，政府可以通过运用各种宏观调控对策，促使多元化区域创新政策体系合理调整作用力，从而形成有方向地协调各种经济成份的创新比例，使之趋向最佳创新组合，获取最佳创新效益。

3．健全多元化区域创新政策体系的基本要求。

⑴各个具体政策的差异。在多元化区域创新政策体系中，内含的各个政策都有特定的调节对象。它们存在着许多差别：在功能上，有的属于鼓励性的，有的则是限制性的；在效果上，有的以扩张形式表现出来，有的则通过收缩来完成任务；在时间上，出台顺序有先有后，制定所需的时间有长有短；在范围上，有的对整个区域发挥作用，有的作用范围仅仅局限于某个企业甚至某个产品；在依存条件上，有的是存在于区域经济稳定持续发展状态中的，有的却存在于区域经济剧烈波动出现下滑状态中的。

⑵多元化区域创新政策体系的运作机制。在多元化区域创新政策体系内，各个政策在调节自己的特定对象时，不是以孤立的形式，而是以整个政策体系构成部分的形式发生作用。它在产生自身强制力的同时，又与其他政策的强制力融合起来，既体现自身政策机制的调节功能，又反映别的政策机制的调节要求。所以，各项政策总是以合力形式发挥调节作用。在政策合力形成的过程中，只有方向一致的作用力，才能通过矢量相加产生更大的合力。如果它们的作用力方向相反，其矢量相加的结果，只能产生较小的力量，甚至由于完全抵消而没有任何效果。例如，对于某项创新活动，如果有些政策是鼓励的，而另外一些政策是限制的，那么它们的作用力就会相互抵消，既无法产生预定的鼓励效果，也难以收到应有的限制作用。

⑶健全多元化区域创新政策体系的基本要求和思路。健全多元化区域创新政策体系，不是一项简单的工作，而是一个系统工程。首先，必须根据促进区域创新活动的具体要求，制定、充实和完善各个单项政策。接着，在单项政策的基础上，分别理顺区域科技系统创新政策体系、区域微观系统创新政策体系和区域宏观系统创新政策体系。然后，三大系统政策，通过系统内部各种政策要素融合，形成系统内统一的政策机制；再通过各个系统政策机制之间的相互融合，形成一个浑然一体的区域创新政策体系融合制约机制，并由这种融合制约机制对创新主体的行为产生综合调节作用。

为此，应该根据一定区域的实际需要，制定促进区域创新活动的统领性政策，使其能够对整个区域创新活动，发挥总控制、总协调的作用。制定促进区域创新活动的系统性政策，努力通过系统载体扩大政策的作用范围，使其能够覆盖区域内各个系统的创新活动。制定促进区域创新活动的多样性政策，不断提高政策调节机制的针对性，使不同类型的创新主体都能加强创新活动。制定促进区域创新活动的互补性政策，充实和完善不同系统、不同范围和不同时差创新政策的功能，使它们能够发挥更好的调节效果。制定促进区域创新活动的交替性政策，抓紧推出体现新目标的新政策，及时取代已经过时的旧政策，使政策具有强烈的时代性特点，能够按照时代要求促进区域的创新活动。