我国就业政策六十年变迁纵向考察

我国的就业政策，是社会主义经济政策体系的重要构成内容。就业的具体形式，是由社会主义经济模式的总体框架决定的。传统的计划经济体制，在建立和形成过程中出台了一系列就业政策，逐步形成了与之相适应的传统就业制度。自20世纪70年代末期以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国的就业政策和就业制度已经发生了深刻的变化，企业、事业单位与劳动者相互选择的市场机制正在逐步形成。我国就业政策和就业制度的变迁，是整个国民经济体制变迁的必然产物。市场化的就业政策和就业制度的形成，也是社会主义市场经济顺利运行的重要保证。[1]

一、改革开放前的就业政策

（一）改革开放前就业政策的形成

建国初，为了解决旧社会遗留的400万失业人员，以及城镇新成长的劳动力就业问题。主要采取了以下就业政策：一是政府统一安排旧有公职人员和官僚资本主义企业的职工。二是其他失业人员实行介绍就业和自行就业政策。三是对部分一时找不到合适工作的人员，采取生产自救和以工代赈等办法，使其在继续求职期间能有基本生活费来源。

这一阶段，国家允许国有、私营企业和事业单位自行招工。1952年，政务院已提出逐步实施统一调配劳动力，但在具体招工用人过程中，仍允许各单位自主选择录用。1953年8月，中央批准下发的劳动就业委员会、内务部和劳动部《关于劳动就业的报告》中规定，各单位招聘的工人、职员数量较大时，应向劳动部门申请，并由劳动部门负责介绍、选择和录用；招工数量较少时，可自行在当地失业人员中选用或另行招聘。此间，固定工制度仅在一部分职工中推行，企业有权自行决定使用临时工。由于临时工、合同工所占比重较大，政府又没有完全禁止辞退职工，各企事业单位的用人，基本上仍保持能进能出的劳动力运行机制。

1955年之后，就业政策发生了较大变化，企事业单位的用人自主权渐趋削弱，并逐步建立起由各级劳动部门统一管理劳动力运行的制度。1955年，劳动部颁布的有关文件指出，依据对劳动力调配实行统一管理和分工负责的原则，各企业招工必须由劳动部门统一进行。与此同时，企事业单位中固定工数量增多，政府又颁布了禁止辞退职工的规定，各单位用人便往往只能进不能出了。1957年，由于上年新增职工大大超过国家计划，国务院发出通知，规定使用临时工的指标也需经中央主管部门或省、市和自治区政府批准。这样，用人招工权被进一步集中到政府的劳动部门。这一时期，政府负责安排的人员范围不断扩大，从大中专毕业生和部分复员转业军人开始，渐渐发展到城镇中需要就业的全部人员，最终形成了以政府统包统配和固定工制度为主要特征的就业政策。这种就业政策，对稳定社会秩序，促进经济建设，起过一定的积极作用。到1957年，我国不仅安排了旧社会遗留的400万失业人员，而且职工人数发展到3205万人，其中“一五”期间，净增了1673万人。

“一五”期间，较好地解决了城镇新增劳动力和失业者的就业，本来已为下一阶段的劳动就业奠定了稳实基础。但是，由于“大跃进”造成的严重失误，使劳动就业形势骤然逆转。1958～1960年期间，全国净增职工2868万人，其中2000万人来自农村，他们75％在工业部门就业，其中64％集中于重工业部门。1961年开始的三年经济调整时期，不得不精减职工2000多万人，其中大部分被动员回乡从事农业生产。

经济建设收缩和企业精减职工，影响了工矿企业对劳动力的吸纳。到1963年底，全国城镇尚有200万人未能安置，其中85％以上为青壮年劳力。面对此况，政府对城镇求职者在实施统包统配政策的同时，采取比较灵活的安置办法。一方面，劳动部门通过开辟城镇生产和服务新途径，组建各种手工业、商业和服务业等集体企业，增加就业岗位，继续执行统一配置劳动力的方针；另一方面，有计划地动员部分城镇青年上山下乡，提倡从事家庭副业和自谋职业，对未升学的青年进行文化补习或职业培训等，尽力减缓就业压力，从而使城镇闲散劳动人口和新增劳动力，基本上得到了妥善安置。到1965年，城镇就业人口比1962年增加了600万人。

1966年开始的十年文革内乱，将国民经济推向崩溃边缘，打乱了正常的就业制度。特别是头三年，由于工矿企业停止招工，大专院校停止招生，使400万初高中毕业生滞留在社会等待安排。当时的解决办法是，大量动员城镇知识青年上山下乡。到1979年，由于调整了城镇知识青年上山下乡政策，城镇新增劳动力不再推向农村，同时历年下乡的知识青年要返城，以及按政策留城而尚未就业者、自行回城者和其他待业者，等待政府安置的达1500万人。政府面临着建国以来前所未有的严峻形势，继续推行统包统配的就业政策困难重重，所以，这种就业制度的改革势在必行。

（二）改革前就业政策的主要特征

改革前的就业政策，自20世纪50年代中期产生以来，经过十多年的发展，至60年代中后期基本定型，一直延用到70年代末。其主要特征是：

1．劳动政策以指令性劳动计划为基石。

表现为国家对劳动力主要是城镇待业人员，制定统一的指令性计划进行调节。由于不存在劳动力市场，劳动力资源配置难以体现价值规律和竞争规律的要求。企业没有招聘职工的自主权，只能执行国家的招工计划。企业增加新职工，首先得有劳动计划的人员指标，拿不到进人指标便无法招工。

2．就业政策以统包统配为基本特征。

表现为政府直接控制就业岗位，包揽劳动者就业，用行政手段把劳动力资源配置到各个生产部门，劳动者不能自由选择职业和工作岗位。劳动者就业后，他的工资、奖金、津贴和福利，由国家而不是由企业制定标准发放，并全部由国家负担。国家还对已就业人员一包到底，实行终身就业保障，使其再无失业之虞。

3．用工政策以国家固定工为主体。

由于国家计划中职工人数指标，一直与工资总额控制指标挂钩，企业人员增减直接涉及工资数量的变动，而人员和工资指标均由政府控制，所以企业用工只能坚持国家统一计划、统一招收、统一分配的形式。企业一旦有用工指标招进职工，这些职工便固定在企业中，既不能辞退他们，又不能让其自由流动，只能进不能出。

（三）改革前就业政策的弊端

改革前就业政策出台不久，就暴露出一些弊病：不少单位富余人员越来越多，既很难调剂，又无法辞退，严重影响了劳动生产率的提高。还有一些职工成为固定工，有了铁饭碗，不再勤奋工作，劳动纪律松弛。针对这些情况，1958年上半年，劳动部提出，今后企业招收新工人时，应广泛使用长期合同工和短期合同工。除了部分掌握复杂技术的生产骨干外，尽力少用固定工。然而，这种改革设想，刚刚提出不久，便被“大跃进”的狂热淹没了。随着社会主义建设事业的发展，统包统配就业制度的弊端暴露得愈来愈明显了，它主要表现为劳动调控机制呆板，计划指标因脱离劳动力市场供求而严重失实，政府统得过死，包得过多，能进不能出，一次分配定终身，严重影响了企业和劳动者的积极性，束缚了生产力的发展。

二、我国改革开放初期就业政策演进的四大步骤

20世纪70年代末，我国迈进改革开放新时代，就业制度与其他经济体制一起，开始冲破计划经济体制的樊篱。改革开放初期，就业政策从妥善安置文革郁积下来的待业人口入手，由表及里的推进创新，逐步以广开门路形成多元化就业格局，在新增劳动力中确立双向选择关系，全面促使劳动力合理流动，直至剥离企业富余人员。就业政策的这一演进历程，大体包括以下四大步骤。

（一）外围层次改革的就业政策：通过广开门路形成多渠道多元化的就业格局

文革结束后，特别是党的十一届三中全会以来，政府采取大力发展集体企业，加快消费品生产，扩大服务性行业经营范围，广泛组建劳动服务公司，开展多种形式的就业技术培训等有效措施，努力拓宽就业门路。

1980年8月7日，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》率先提出：“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。这个“三结合”方针的提出，突破了政府统包统配政策单渠道安置劳动力的就业制度，开辟了国有、集体和个体多条就业渠道，逐步形成了多元化的就业政策新景象，开始从外围层次的社会劳动力管理入手改革劳动就业制度。

1981年10月17日，中共中央和国务院又颁布了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出要通过进一步调整产业结构和所有制结构，在发展经济和各项建设事业的基础上，有计划有步骤地解决就业问题，并提出要运用政策大力引导、鼓励、促进、扶持集体和个体经济的发展。

随着国民经济的发展和就业政策的创新，1977～1981年，全国城镇共安置3700多万人就业，绝大多数地区已将以往郁积的待业人员基本安置完毕，从而卸下了空前沉重的就业包袱。

（二）内圈层次改革的就业政策：通过公开招工在新增劳动力中确立双向选择关系

20世纪80年代初，随着经济体制改革，多种经济成份的出现和发展，特别是在“三结合”就业方针的指导下，敞开了就业门路，拓宽了就业渠道，就业结构呈现出多样化。此时，全民企事业单位的用工制度开始发生变化，用人单位有了一定招工自主权。

1986年7月12日，国务院发布《国营企业招用工人暂行规定》，提出：企业招用工人，应贯彻执行先培训后就业的原则，面向社会，公开招收，全面考核，择优录用。这一规定，把竞争机制引入就业领域，还赋予企业在招工中拥有选择权，为形成劳动者与企业的双向选择关系打下了基础。这一规定还明确废止两种招工办法：一是企业不得以任何形式进行内部招工，一是不再实行退休工人子女顶替，使企业选择新职工有更大的回旋余地。

与此同时，国务院还发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对新招职工普遍实行劳动合同制，首先在新增职工中打破了固定工制度。劳动合同制的推行，改变了原有的用工模式，把劳动就业制度改革，从外围层次的社会劳动力管理，进一步推向内圈层次的企业新增劳动力管理。但是，这次用工制度改革，仅仅局限于就业增量部分，尚未触及城镇就业存量部分，企业原有职工仍然保持着固定工制度。

（三）核心层次改革的就业政策：通过全员劳动合同制促使劳动力合理流动

20世纪50年代，我国曾实行过劳动合同制。1951年5月15日，劳动部公布的《关于各地招聘职工的暂行规定》载明：“招聘职工时，雇用者与被雇用者，双方应直接订立劳动契约，须将工资、待遇、工时、试用期以及招往远地者来往路费、安家费等加以规定，并向当地劳动行政机关备案。”后来，随着统包统配政策的形成，逐渐放弃了劳动合同制。

1980年，劳动合同制在三资企业中恢复。1986年把它全面推行到全民所有制的新增职工范围。接着，从1987年的劳动“优化组合”，到1991年的破“三铁”，大范围地推动企业原有的固定工制度改革。

1992年7月23日颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：“企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。”实行全员劳动合同制，合同化管理范围，由新增职工扩大到包括原有职工在内的全体就业人员。这样，就业政策创新和就业制度改革，又向前跨上了一级大台阶，从内圈层次的企业新增劳动力管理，直接深入到核心层次的国家固定工制度。实行全员劳动合同制，消除了企业原有职工与新增职工的用工差别，避免了两种不同用工制度并存带来的弊端，有利于广泛开展劳动者竞争上岗，可以促进劳动者合理流动，优化劳动组合和生产要素资源配置。

（四）硬核层次改革的就业政策：通过劳动计划体制改革剥离企业富余人员

传统劳动就业制度，由指令性计划管理的劳动制度、统包统配的就业制度和固定工模式的用工制度三个链环共同构成，劳动计划体制则把三个链环固化为一体。所以，构成传统劳动就业制度的硬核部分是计划体制。如果说，触及国家固定工制度，已经到达传统劳动就业制度的核心层次，那么在这个核心层次中起硬核作用的便是劳动计划。

劳动、就业和用工政策必须协同创新，劳动、就业和用工制度必须协同改革，才能彻底冲破计划经济的束缚，全面巩固和扩大劳动就业制度的改革成果。在保留原有劳动计划体制的条件下，单方面的就业改革，或单方面的用工改革，都将收效甚微。如《国营企业招用工人暂行规定》，尽管赋予企业一定的招工自主权，但它同时规定，企业招用工人“必须在国家劳动工资计划指标之内。”这样，企业既不能自主决定招工的数量，也不能自主决定招工的时间、地点、条件和方式，招工自主权，仅仅表现为在劳动部门分配来的人员中作有限的选择。又如劳动“优化组合”和破“三铁”，由于没有劳动计划体制改革相配套，不是流于形式，就是半途而废。因此，全面创新就业政策和改革就业制度，要以彻底抛弃传统的计划体制为前提。

1992年，党的十四大，把建立社会主义市场经济体制，作为经济体制改革的目标，从根本上动摇了计划经济体制。1993年，党的十四届三中全会决定，培育市场体系的重点，是金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场，要把开发利用和合理配置人力资源作为发展劳动力市场的出发点。自此以来，劳动制度改革取得了突破性进展，缩小了劳动工资指令性计划的调节范围，先后在许多领域放弃了计划管理，使其迅速赶上就业制度和用工制度的改革步伐。这样，就业政策创新和劳动就业制度改革，终于跃过最后一级台阶，由核心层次的改变固定工身份，继续深入到硬核层次的剥离企业富余人员。

三、社会主义市场经济条件下就业政策的变动趋势

（一）确立适应市场经济的就业政策创新目标

考察改革开放初期就业政策的变迁轨迹，不难看出，就业政策正在朝着适应市场经济的方向演变。它的创新目标，就是通过劳动、就业和用工政策的全面创新，建立政府宏观调控的市场竞争就业机制。这一时期，政府就业工作面临的压力，主要来自下岗和失业职工的再就业。为了缓解这种压力，1993年底，劳动部提出了再就业工程计划，并于1994年初开始在30个城市搞试点，1995年4月经国务院办公厅批准在全国范围内实施。与此同时，劳动力市场体系建设和制度建设进一步完善。到1996年底，我国已建立职业介绍机构3.1万个，劳动力资源配置的市场化进程日益加快。[2]

1998年5月14日，中共中央、国务院召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。提出要打开思路，广辟门路，努力建立全方位、多渠道、多领域的再就业体系。

1999年3月，九届人大二次会议的《政府工作报告》指出，要加强多种形式的职业培训，拓宽就业门路，引导职工转变择业观念，争取尽可能多的下岗职工实现再就业。下岗职工再就业以后，要与原企业解除劳动关系。三年以后还没有再就业的下岗职工，也要与原企业解除劳动关系，转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险两年后仍未就业的，转到民政部门领取城镇居民最低生活费。这“三条保障线”，是有中国特色社会保障制度的重要组成部分，也是促使就业政策走向创新目标的重要保证。

（二）规范劳动力市场的管理制度

2000年12月8日，公开发布并开始施行《劳动力市场管理规定》。该文件是劳动和社会保障部根据劳动法和有关法律法规制定的，目的是为了保护劳动者和用人单位的合法权益，发展和规范劳动力市场，推进市场经济条件下的就业工作。该文件指出，用人单位可以通过委托职业介绍机构、参加劳动力交流洽谈活动、以大众传播媒介刊播招用信息、利用互联网进行网上招聘，以及法律、法规规定的其他途径自主招用人员。并对用人单位招用人员时不得采用的行为作出规定。同时，该文件规定了开办职业介绍机构应当具备的条件、职业介绍机构可以从事的业务，以及禁止出现的行为，还对公共职业介绍机构应当免费提供的服务作出规定。

（三）进一步完善适应市场经济的就业政策体系

1．进一步做好就业和再就业工作。

2002年9月30日，中共中央、国务院发布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，指出要统一认识，加强领导，明确再就业工作目标和责任；努力开辟就业门路，积极创造就业岗位；完善和落实促进再就业的扶持政策；改进就业服务，强化再就业培训；坚持统筹兼顾，搞好就业的宏观调控；确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放，完善社会保障体系。此后，连续3年召开全国性会议，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，制定和完善就业政策，对就业再就业工作进行部署。

2005年11月4日，国务院发布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，指出必须看到，我国劳动力供大于求的基本格局在相当长时期内不会改变。今后几年，就业再就业工作的重点，仍是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业职工安置问题。同时，也要继续做好高校毕业生、进城务工农村劳动者和被征地农民等的就业再就业工作。[3]

2007年6月28日，劳动和社会保障部发布《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》，其目的是扩大再就业政策扶持范围，健全再就业援助制度，着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业。

2．做好高校毕业生就业工作。

2005年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，指出积极引导和鼓励高校毕业生面向基层就业，有利于青年人才的健康成长和改善基层人才队伍的结构，有利于促进城乡和区域经济的协调发展，有利于构建社会主义和谐社会和巩固党的执政地位。

2006年2月27日，人事部、教育部、财政部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国防科学技术工业委员会联合发布《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》，旨在帮助回到原籍、尚未就业的高校毕业生提升就业能力，促进供需见面，尽快实现就业。[4]同时，我国从2006年开始连续三年发出通知，要求切实高校毕业生的就业工作。

2009年1月19日，国务院办公厅发布《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，指出高校毕业生是我国宝贵的人力资源。当前，受国际金融危机影响，我国就业形势十分严峻，高校毕业生就业压力加大。各地区、各有关部门要把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位，采取切实有效措施，拓宽就业门路，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区和中小企业就业，鼓励自主创业，鼓励骨干企业和科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业。

3．制定解决农民工问题的政策。

2006年1月31日，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，旨在统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程。

4．制定残疾人就业政策。

2007年5月1日开始，我国施行《残疾人就业条例》。该文件规定，国家对残疾人就业实行集中就业与分散就业相结合的方针，促进残疾人就业。[5]用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种、岗位。具体比例由省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定，但不得低于本单位在职职工总数的1.5%。用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。依法征收的残疾人就业保障金应当纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。残疾人就业保障金征收、使用、管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院有关部门规定。财政部门和审计机关应当依法加强对残疾人就业保障金使用情况的监督检查。

简要小结

考察我国就业政策六十年演变的历程，可以发现，就业政策是宏观经济政策的重要组成部分。它是由经济体制决定的，有什么样的经济制度，就有什么样的就业政策。改革开放以来，我国就业政策从抛弃统包统配方式开始，逐步打破固定工用工模式，改革指令性劳动计划体制，全面推进劳动、就业和用工政策创新。它确立的目标，是建立政府宏观调控的市场竞争就业机制。此后，围绕这一目标，出台了再就业工程计划、加强高校毕业生就业、解决农民工问题，以及促进残疾人就业等新政策。可以预计，我国的就业政策，将会沿着既有的目标指向继续推进创新，从而更加合理地配置劳动力资源。